中南大學“第三屆文化強國論壇”暨“文化與旅游融合發(fā)展的法律保障”理論研討會

第二單元發(fā)言（一）

湯靜（湖南師范大學教授，湘陰縣副縣長分管文物旅游工作）

       謝謝主持人！尊敬的陳院長以及在座的各位專家、教授們，今天非常高興有機會與大家一起學習探討，今天我的發(fā)言題目是全域旅游之法治保障，因為我是湖南師大旅游學院的副教授，多年來一直在從事旅游法的研究，并且跟實踐部門的配合非常得密切，所以今天選取這個題目來跟大家一起分享。

       首先我跟大家介紹兩個背景。第一，什么叫全域旅游。國家機構改革當中，將國家旅游局與文化部合并，形成文化與旅游部，這也就把文化和旅游這兩個部門放在了同等的地位，在這個背景下談文化強國，我覺得意義非凡?！叭蚵糜巍边@個概念在2013年學術界的一篇文章當中提出以后，2016年1月19號國家旅游局召開全國旅游工作會，當時的國家旅游局局長李金早提出來，把全域旅游作為旅游發(fā)展的戰(zhàn)略，將多產(chǎn)業(yè)多資源進行整合和融合發(fā)展。這對我們國家的整個旅游的發(fā)展方向做了一個明確的指示，因為李局長在這個會議上向全國發(fā)出了這樣一個信號，就是中國的旅游業(yè)已經(jīng)從本質(zhì)上發(fā)生了一個大的改變，過去由單一的觀光旅游已經(jīng)向觀光、休閑、體驗多方向融合發(fā)展，也就是由過去以景區(qū)為單一型的空間架構向以體驗、以景區(qū)為帶動，將鄉(xiāng)村旅游點、工業(yè)旅游點、古鎮(zhèn)、古街等等一些文化元素融合在一起。這種多業(yè)態(tài)多型構的大旅游方向發(fā)展，特別是國家將過去單一的旅游景區(qū)建設引導向旅游目的地的建設，提出之后無論是在學術界還是在業(yè)界都產(chǎn)生了強烈地反響，特別是在政府部門，國家旅游局提出打造全域旅游示范縣，所以從2016年到2017年，全國有250多個縣市區(qū)被納入到全域旅游示范縣創(chuàng)建名錄，按照當時李局長的構想，全國要打造500多個這樣的全域旅游示范縣，我們湖南省作為全域旅游基地，正在加緊建設。旅游的發(fā)展當然需要文化作為資源和支撐，作為它的靈魂，實際上在沒有合并之前，兩個部門的工作有很多交叉，特別是旅游市場的發(fā)展和旅游活動的帶動，其實是離不開文化內(nèi)容的。游客由單一的觀賞景觀，開始向文化享受轉(zhuǎn)型。

       在這么一個背景之下，我選擇這個題目來進行研究，其實也就是在我們的戰(zhàn)略層面，我們?nèi)绾螌我坏挠^光型旅游發(fā)展向這種多元的融合的旅游發(fā)展方向發(fā)展。同時在我國的旅游發(fā)展的幾十年的時間里面，我們的法治保障一直是非常欠缺的，我們國家到2013年才有了第一部《旅游法》，在這之前更多依靠的三部行政法規(guī)和40多部部門規(guī)章來指引和保障旅游的發(fā)展，但是這樣的立法層次非常低，實際上在這個的發(fā)展途徑當中，遇到了非常多的法律問題，不只是有了制度就可以解決問題，因為旅游的發(fā)展不是一個部門的工作，是一個綜合性的工作，所以旅游部門的功能和作用其實只是一個服務，它需要多部門的融合。我國《旅游法》第7條就明確提出來國務院要來組建一個旅游綜合協(xié)調(diào)機制，要求縣級以上人民政府也要建立這樣的機構。那么基于此背景，我想全域旅游的發(fā)展作為一個國家戰(zhàn)略，在多業(yè)態(tài)、多產(chǎn)品、多市場的發(fā)展背景之下，我們看到的是一種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，而本質(zhì)是一系列新的關系的產(chǎn)生，新型旅游關系的產(chǎn)生與旅游市場秩序的重構需要政策法規(guī)的優(yōu)化和提質(zhì)，需要法律強有力的保障，過去盡管有了旅游法，有了很多國家和地方政策，但是對一個國家新型的旅游戰(zhàn)略的發(fā)展，實際上現(xiàn)有的法律制度是很難以有效規(guī)范和充分保障旅游秩序和旅游關系的重構。在任何改革都必須有法有據(jù)的今天，旅游法律規(guī)范高于其他任何法律規(guī)范，法治是全域旅游發(fā)展的有利保障。

        第一，全域旅游作為一種發(fā)展新模式，不僅是旅游業(yè)形態(tài)和功能的變化，而且是旅游業(yè)結構和動力機制上的變革，過往政府單一職能部門主導旅游業(yè)發(fā)展的模式必然受到?jīng)_擊，所以政府協(xié)調(diào)功能發(fā)揮是否充分與全面直接關系到全域旅游發(fā)展方向與成敗。坐實《旅游法》確定的旅游綜合協(xié)調(diào)機制是全域旅游法治保障的基石。

       第二，旅游業(yè)由觀光向觀光、休閑、度假、體驗全面轉(zhuǎn)型升級，為旅游業(yè)帶來了新的戰(zhàn)略機遇期。為把握戰(zhàn)略機遇期，國家和地方都出臺了一系列的規(guī)范性文件，對指引和保障全域旅游發(fā)展?？陀^地說能起到非常好的推動作用。但是現(xiàn)有的法律和法治對旅游秩序的重構和關系的保障和旅游業(yè)持續(xù)的發(fā)展動力，還需要經(jīng)過實踐部門將全域旅游發(fā)展的政策規(guī)范上升為法律規(guī)范，這是保障旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心法制要求。

        最后一點，現(xiàn)有的旅游政策只有達到法治化才能為旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為全域旅游的實踐發(fā)展確立法治保障之“法”,而要真正實現(xiàn)全域旅游法治保障之“治”，必須將旅游市場的監(jiān)管進一步的加強，讓法律法規(guī)得以有效、全面實施。但自旅游法出臺至今，云南的一個導游被判刑事件讓我們看到一部法律是不足以保障一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是在旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級和供給側改革的背景之下，只有創(chuàng)新旅游市場的監(jiān)管機制，才能使旅游業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級，全域旅游法治保障這個關鍵得以實施，謝謝大家！