王鍇（北京航空航天大學(xué)教授）：謝謝，我講的這個(gè)問題，表面看起來和今天討論的話題沒太大關(guān)系，但是實(shí)際上還是有關(guān)系的。我想主要有兩個(gè)方面的聯(lián)系，一個(gè)就是說，大家都知道長沙被稱為腳都，北京是首都，雖然說頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，但實(shí)際上頭出了問題，腳也會(huì)感受到。這幾年大家也看到了，我們首都最近有一些變化，一個(gè)變化就是要把北京搬出首都，比如說北京市政府被遷到北京的一個(gè)郊區(qū)去，包括上午有老師講原來的崇文宣武被并到東城西城，實(shí)際上他的這個(gè)想法是未來東城西城也要被取消，被合并成首都核心區(qū)，脫離北京市的管轄，直接歸中央直屬。還有一個(gè)變化，就是雄安新區(qū)的建設(shè)，甚至引發(fā)了遷都的疑慮，我覺得首都的問題實(shí)際上關(guān)系到整個(gè)國家。

    第二個(gè)聯(lián)系就是我們今天討論這個(gè)話題——多元文化，中央最近對首都性質(zhì)的界定，其中一個(gè)就是文化中心，北京作為文化中心，其內(nèi)涵是什么？其實(shí)我們每個(gè)地方都有自己的文化，但是首都作為文化中心，我想它的文化不僅僅指地方的文化，也指國家的文化。今天很多老師都有講到，我們國家是一個(gè)統(tǒng)一多民族的文化，是一個(gè)多元文化，首都也要體現(xiàn)多元文化，就是所謂的包容性。但是從最近的一些變化來講，現(xiàn)在首都的包容性越來越弱，最近北京治理拆墻挖洞，就是原來街道兩邊的小商鋪，若是通過拆墻挖洞設(shè)立的，全部要封掉，主要目的是把這些低端產(chǎn)業(yè)的人攆出北京。大家可能不知道的是，我們?nèi)ハ愀邸拈T、臺(tái)灣要有通行證，其實(shí)去北京也有一個(gè)進(jìn)京證，這個(gè)主要是針對車輛，外地車進(jìn)北京要有這個(gè)證。前不久在北京發(fā)生一個(gè)事情，一個(gè)外地車因?yàn)闆]有辦進(jìn)京證，在道路上被交警處罰，結(jié)果外地車主就把這個(gè)交警告到法院去，他說“我是中華人民共和國公民，我為什么不能在我的首都開車，為什么我要去辦進(jìn)京證？”這個(gè)也引發(fā)了很多討論。

    我的這個(gè)文章，實(shí)際上想探討一下首都到底在法律上具有什么樣的內(nèi)涵。因?yàn)槭锥嫉囊?guī)定，它主要是規(guī)定在憲法的138條，首都的概念與一般的城市的概念是不一樣的。一般的城市，我們講是自然概念，是自然生成的，而首都是規(guī)范性概念，它是一個(gè)規(guī)定的結(jié)果。首先我探討了一下首都是什么內(nèi)涵，或者說什么樣的城市才能被稱之為首都，關(guān)于首都的界定，我主要采用了一個(gè)比較法的視角，通過統(tǒng)計(jì)了一下世界上各國憲法里有關(guān)首都的規(guī)定，我發(fā)現(xiàn)有兩種界定方式，一種是把首都界定為國家的象征，這種方式是主流，大概有74%的國家是采用這樣的方式。

    還有一種方式，是把首都界定為最高國家機(jī)關(guān)所在地，這個(gè)大概是26%的國家采用的方式。我們國家的憲法中，是把首都界定為國家象征，但是我們的詞典，比如最有權(quán)威的辭海中，就把首都界定為最高國家機(jī)關(guān)的所在地。那么我就從這兩個(gè)方面去探討，一個(gè)就是首都如果作為最高國家機(jī)關(guān)所在地，到底哪些最高國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)位于首都。第一，什么是最高國家機(jī)關(guān)？有兩個(gè)方面，一個(gè)是看憲法的規(guī)定，憲法中本身就規(guī)定出現(xiàn)了最高，在描述機(jī)關(guān)性質(zhì)的是時(shí)候就講了最高性。二是最高性是說這個(gè)機(jī)關(guān)不受其他機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這里的領(lǐng)導(dǎo)不是說抽象的政治上的領(lǐng)導(dǎo)，或者說合法性的監(jiān)督，而是說業(yè)務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)，或者是這種接收專性的監(jiān)督，如果按這樣的標(biāo)準(zhǔn)來樹立，我國的最高國家機(jī)關(guān)應(yīng)該是六個(gè)：全國人大、國家主席、國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院。那么，各部委屬不屬于最高國家機(jī)關(guān)？這里一直以來關(guān)于國務(wù)院和各部委的關(guān)系，我覺得我們在實(shí)際中還有不清楚的地方，在于國務(wù)院和各部委，我們從行政法組織法的角度來講，我們說他們是不同的機(jī)關(guān)，但是我們看國務(wù)院的組成人員里面，實(shí)際上又包含了各部委的首長。如何來解釋這樣一個(gè)現(xiàn)象，我的觀點(diǎn)是，實(shí)際上我們的國務(wù)院是兩部分組成的，有一個(gè)全局會(huì)議，所有組成人員都要參加，還有一個(gè)常務(wù)會(huì)議，參會(huì)的有四類人，總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長，常務(wù)會(huì)議是不包含各部委的首長的。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議發(fā)揮的作用相當(dāng)于內(nèi)閣，全局會(huì)議一年一次，基本上只討論政府工作報(bào)告，不作決策，常務(wù)會(huì)議主要承擔(dān)決策功能，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的成員必須是全國人大代表來擔(dān)任，我稱之為中國式的議會(huì)內(nèi)閣制。所以說國務(wù)院正真發(fā)揮功能的是常務(wù)會(huì)議，相當(dāng)于內(nèi)閣。從這個(gè)角度去理解，可以說各部委不屬于最高國家機(jī)關(guān)的序列，如果這個(gè)結(jié)論成立，那么各部委就不一定位于首都。當(dāng)我這個(gè)觀點(diǎn)成立的時(shí)候，部委就很不高興，我今天疏解疏解要把部委先疏解出首都。

    我們在首都的經(jīng)常感同身受，首都常被稱為“首堵”，經(jīng)常容易堵車，為什么堵車呢，并不是北京自身的車輛多，有人做過統(tǒng)計(jì)，北京的車輛保有量，還不如日本東京、美國紐約，但是為什么北京經(jīng)常堵呢，主要原因是因?yàn)橥鈦碥嚤容^多，那么外來車又是從哪來的呢，主要就是各地方車輛，大家都要來北京，要是各部委都要位于首都的話，這個(gè)對北京的交通治理是很不利的。第二個(gè)問題，是不是最高國家機(jī)關(guān)就一定要位于國家首都呢？我們還是從比較法的角度來看，比如在德國，聯(lián)邦憲法法院是最高國家機(jī)關(guān)，但是它就不在柏林，而是在卡爾斯洛，包括聯(lián)邦審計(jì)署是在波恩，聯(lián)邦銀行在法蘭克福，所以說最高國家機(jī)關(guān)不一定位于首都。那么哪些最高國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在首都？我對世界上各國的情況，尤其是憲法中規(guī)定了哪些機(jī)關(guān)在首都作了統(tǒng)計(jì)，我發(fā)現(xiàn)決定最高國家機(jī)關(guān)在首都的因素主要有兩個(gè)，一個(gè)是，最高國家機(jī)關(guān)必須參與國家政治意志的形成，最常見的是議會(huì)和政府，很多國家規(guī)定是必須位于首都的，還有這個(gè)機(jī)關(guān)對外代表國家的，多指國家元首，必須位于首都。從這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來講，在我們國家，參與國家政治意志形成的，所謂國家政治意志形成，主要有兩方面，一個(gè)就是通過立法，這樣的話，全國人大、全國人大常委會(huì)作為行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，自然要位于首都；還有一個(gè)就是所謂的決策，所謂決策功能，就是確定國家的大政方針，一般稱之為領(lǐng)導(dǎo)功能，我們憲法上明確規(guī)定了具有領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)只有兩個(gè)，一個(gè)是國務(wù)院，它的職能里有很多是領(lǐng)導(dǎo)，比如領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的意思就是它確定這個(gè)方面的大政方針，作決策，常務(wù)會(huì)議就是干這個(gè)事兒的，還有就是中央軍委，它的職權(quán)是就是領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量。參與國家政治意志形成主要就是三個(gè)機(jī)構(gòu)參與，一個(gè)是全國人大、全國人大常委，第二就是國務(wù)院，第三就是中央軍委。還有一個(gè)就是對外代表國家的，大家知道就是我們國家主席，這是憲法規(guī)定的，當(dāng)然憲法也規(guī)定如果國家主席缺的時(shí)候，副主席代行國家主席的職權(quán)，所以說副主席在主席缺的時(shí)候也有代表國家的功能。從這樣的分析來講，我認(rèn)為我們六大最高機(jī)關(guān)里，實(shí)際上只有四個(gè)是必須要位于首都的，全國人大（含全國人大常委）、國務(wù)院、中央軍委、國家主席。

    最近我們做的這個(gè)疏解工作，習(xí)近平同志提出要疏解非首都功能，這里問題在于什么是首都功能，什么是非首都功能？我對這個(gè)也作了一定的分析。到時(shí)間了，那我就念一下結(jié)論吧。我認(rèn)為首都功能主要包括政治功能和文化功能，這是由它的概念所決定的，非首都功能，我認(rèn)為主要是監(jiān)督功能和經(jīng)濟(jì)功能。目前我們看到，一個(gè)最高法院為什么要在首都之外設(shè)置巡回法庭，它就是要把監(jiān)督功能放到首都之外，如果監(jiān)督功能放在首都內(nèi)，非常容易受到政治力量的干擾，包括兩會(huì)的時(shí)候人大代表利用投票權(quán)介入司法活動(dòng)，大家都是能看到的。第二個(gè)就是，經(jīng)濟(jì)功能為什么要設(shè)在首都之外，這是為了避免經(jīng)濟(jì)或者說資本介入政治意志的形成，扭曲政治意志，或是說簡單來講就是防止官商勾結(jié)。

    現(xiàn)在的問題在于，首都這個(gè)地方不僅有首都功能，同時(shí)還要承擔(dān)作為一個(gè)普通的直轄市的地方功能，我覺得目前我們的疏解工作主要的問題在于，北京的有些功能雖不是首都功能，但它是它的地方功能，是作為一個(gè)普通直轄市的地方功能，比如說有一些事業(yè)性服務(wù)的、醫(yī)療的、教育的，我們現(xiàn)在要把這些功能也要疏解出去，問題是北京還住了210萬的市民，他們還要接受正常的教育、醫(yī)療、服務(wù)，把地方功能疏解出去以后，實(shí)際上會(huì)威脅到地方功能的發(fā)揮。最后我的結(jié)論就是，我認(rèn)為目前中央對北京的定義所謂四個(gè)中心：政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，其中政治中心和文化中心是對應(yīng)它的政治功能和文化功能。國際交往功能，一方面和它的政治功能有關(guān)，一方面和國家元首位于國家首都有關(guān)，對于科技創(chuàng)新中心，這樣的界定，我認(rèn)為還是要進(jìn)行限縮，因?yàn)槟壳斑@樣的科技經(jīng)濟(jì)的情況下，過分強(qiáng)調(diào)北京科技創(chuàng)新中心地位，實(shí)際上又等于把它的經(jīng)濟(jì)功能又重新賦予了首都，所以我認(rèn)為科技創(chuàng)新這樣的功能必須要限定在服務(wù)于它的政治、文化、國際交往，這樣的一種科技創(chuàng)新。

    我就講這些，謝謝。

錄音整理：劉霜

攝影：李悄然