李詩林（長沙市政府法制辦法規(guī)處副處長）：非常感謝周剛志老師給我這個發(fā)言機會。自1982年起，省會城市、較大市開始進行文化立法，出臺了不少法規(guī)規(guī)章。但那個時代的立法主體很少，且當時的主要工作是以經(jīng)濟建設為中心，文化資源沒有得到較好的保護開發(fā)，文化立法的優(yōu)勢沒有得到充分重視。2015年因為《立法法》的修訂，全國市一級層面普遍獲得了立法權，可以對歷史文化保護進行立法，文化立法獲得了一個很好的發(fā)展契機。二年來，各地文化立法取得不少成績，但是在實踐中也出現(xiàn)了不少問題。

第一個是立法動力有待進一步增強。我從兩個方面來闡述。首先是立法成果少。無論是較大的市還是設區(qū)的市，出臺的歷史文化保護類立法較少。以長沙市為例，目前現(xiàn)行有效的法規(guī)規(guī)章96件，但主要內(nèi)容為歷史文化保護的只有6部。其他設區(qū)的市文化立法在這方面的成績也不是很好。2016年10—12月，各地到國務院備案的法規(guī)規(guī)章中，新獲得立法權的設區(qū)的市共備案100件，但是文化立法只有7件。其次是立法項目少。大家可以上網(wǎng)查各地的立法計劃，較大市、設區(qū)的市2016年、2017年立法計劃里文化類立法項目很少，有的甚至沒有。從這個角度講，市級人大和政府對開展文化立法的動力、信心以及各方面的準備都還明顯不足。

第二個是立法的地方特色有待進一步凸顯。主要是重復上位法規(guī)定過多。有學者考證，四川、廣東、黑龍江三省的文物保護立法與上位法條款競合率很高，最高的是黑龍江，達到了58%。所以說，市級文化立法的地方名片沒有得到充分展示。每次召開立法征求意見會，很多專家學者會對一些條款提出意見，立法部門在回應時有一個很重要的理由就是這些條款上位法都規(guī)定了，我們只是再次做了強調(diào)性重復。當然，立法機關這么做有它不得已的苦衷，但這樣做確實也有一些不好的影響。首先，既然上位法已做明確規(guī)定，下級立法部門還還召集人員進行討論，在某種意義上是對上位法權威的挑戰(zhàn)，而且這種挑戰(zhàn)不是很恰當。其次，上位法都已做了明確規(guī)定了，從法理上講下位法無權進行修改，立法部門還召開征求意見會來討論，這至少是一種人力、物力上的浪費。我個人認為在立法中要盡量避免重復上位法，地方立法應講“地方話”、打“地方牌”、有地方特色。

第三個是立法公眾參與有待進一步增強。這是個老生常談的問題，我就不展開闡述了。

我認為歷史文化保護立法之所以會出現(xiàn)這么多問題，原因主要有兩個。首先，追本溯源要回到《立法法》。《立法法》在修訂之時，立法小組對設區(qū)的市立法權限沒有搞透。2015年全國人大法工委出版了《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，其中對設區(qū)的市三大立法權限進行了解釋，第一句話分析了“城鄉(xiāng)建設與管理”包括哪些范圍，第二句話分析了“環(huán)境保護”包括哪些范圍，按常理第三句話應該對什么是“歷史文化保護”進行分析了，但可惜的是在這關鍵之處，全國人大法工委來了個急剎車，沒有對“歷史文化保護”這個概念進行界定。這對立法實踐影響很大，沒有一個準確的概念界定，實踐中立法工作人員很難判斷什么事項可以劃歸歷史文化保護立法范圍，如果立法部門的思維偏于保守，那客觀上很多優(yōu)質(zhì)的文化立法項目就會流失掉。例如，關于地方志保護是否屬于設區(qū)的市立法權限范圍，我們曾經(jīng)產(chǎn)生過爭論，分歧比較大。我個人傾向于認為地方志屬于歷史文化保護，因為地方志是對當?shù)卣巍⒔?jīng)濟、文化等事實的一種客觀記載，是進行史料研究的重要資料，也許今天的一個普通事件，在將來就是子孫后代管理國家、管理社會的寶貴財富經(jīng)驗，當然的屬于歷史文化保護范疇，但也這也僅是我的個人觀點，立法部門沒有對此達成共識。

第二個原因更重要些，就是各地立法思路有待更新。目前的大環(huán)境雖然不是“唯GDP至上”，但是各地立法仍存在“為GDP服務”的傾向。細看較大市的年度立法計劃，絕大多數(shù)都屬于經(jīng)濟建設、城市建設內(nèi)容，如道路交通、戶外廣告、公積金、地下管線等。多年來，地方在這些領域積累了大量的社會矛盾，政府急需通過立法的方式，攻克社會管理難題、確保改革在法治的軌道上運行。這種立法思路本也無可厚非，但是相比之下，文化立法靠邊站，成為被遺忘的角落。如果過于忽視文化立法，我個人認為從長遠來看也不利于整個社會發(fā)展。另外，各地在進行文化立法時，也會或多或少有追求經(jīng)濟效應的價值取向。如果立法目的、制度設計主要是為了追求經(jīng)濟效益，這種“文化搭臺，經(jīng)濟唱戲”的做法，我個人認為要警惕。

目前文化立法還處于起步階段，沒有比較成熟的理論來支撐，文法立法的路還很長、任務還很重。但是只要我們敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，文化立法還是大有可為。以上就是我發(fā)言的主要內(nèi)容，請各位專家學者批評指正。