摘    要：
全域旅游作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“互聯(lián)網(wǎng)+”理念引領(lǐng)之下旅游業(yè)轉(zhuǎn)型日益明晰的目標(biāo), 正由一般概念與理論探討向具體實(shí)踐邁進(jìn), 由過往旅游實(shí)踐隱含要素演變成不斷開展的實(shí)踐模式。全域旅游實(shí)踐中, 旅游關(guān)系在悄然發(fā)生深刻變動(dòng), 旅游秩序?qū)⒚媾R重構(gòu)。盡管我國頒行了《旅游法》, 然而調(diào)整變動(dòng)著的旅游關(guān)系與旅游秩序的規(guī)范側(cè)重于國家政策, 與全域旅游相適應(yīng)的法治保障未予到位。在任何改革都必須于法有據(jù)的今天, 法律規(guī)范效力高于任何其他規(guī)范, 法治是全域旅游實(shí)踐發(fā)展的有力保障。具體來說, 坐實(shí)旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制是全域旅游法治保障之基石;旅游政策法律化是全域旅游法治保障之核心;創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管機(jī)制是全域旅游法治保障之關(guān)鍵。

作者簡介：湯靜, 女, 湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授, 碩士研究生導(dǎo)師, 主要研究方向:旅游法。;

收稿日期：2017-04-25

The Legal Guarantee for Global Tourism
TANG Jing
College of Tourism of Hunan Normal University
Abstract：
The goal of global tourism as a supply-side structural reform and the concept of “Internet + ”under the leadership of the tourism industry is being explored by the general concept and theory to concrete practice, and the implicit elements of tourism practice have evolved into continuous practice mode. In the global tourism practice, the tourism relationship is quietly changing, and the tourism order will face the recon-struction. Although China has promulgated the “Tourism Law”, but to adjust the changes in tourism and tourism order norms focus on national policy, and the global tourism to adapt to the rule of law protection is not in place. In any reform must be lawful today, the legal norms of effectiveness than any other norms, the rule of law is a strong guarantee for the development of global tourism practice. In particular, the comprehen-sive coordination mechanism of tourism is the cornerstone of the global tourism rule of legal guarantee; the legalization of tourism policy is the core of the global tourism legal protection; innovation tourism market supervision mechanism is the key to the protection of the whole tourism law.

Received： 2017-04-25

全域旅游作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“互聯(lián)網(wǎng)+”理念引領(lǐng)之下旅游業(yè)轉(zhuǎn)型日益明晰的目標(biāo), 正由一般概念與理論探討向社會(huì)實(shí)踐邁進(jìn), 由過往旅游實(shí)踐隱含要素演變成不斷開展的實(shí)踐模式。全域旅游是旅游業(yè)由過去的觀光向觀光、休閑、度假全面轉(zhuǎn)型, 是以景區(qū)為空間形態(tài)構(gòu)架的“小旅游”向以古老街區(qū)、旅游度假區(qū)、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)、特色民宿等型構(gòu)的旅游綜合體為空間構(gòu)架的“大旅游”升級。旅游業(yè)的全面轉(zhuǎn)型升級本質(zhì)上看是新興旅游關(guān)系的形成和旅游秩序的重構(gòu), 現(xiàn)行以《旅游法》為主體的旅游法制體系難以有效規(guī)范和充分保障旅游秩序和旅游關(guān)系的重構(gòu), 近年來國家和地方出臺(tái)了系列的政策規(guī)范全域旅游發(fā)展。政策的因地制宜和應(yīng)時(shí)而作的特點(diǎn)很難為旅游業(yè)提供穩(wěn)定的、可持續(xù)的行為預(yù)測指引, 具有行為預(yù)測和利益平衡功能的法律才能切實(shí)有效保障全域旅游實(shí)踐的發(fā)展。

一、坐實(shí)地方旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制:全域旅游法治保障之基石
全域旅游作為發(fā)展新模式, 不僅是旅游業(yè)形態(tài)與功能的變化, 而且是旅游業(yè)結(jié)構(gòu)和動(dòng)力機(jī)制上的變革, 是一種“在自身成長的直接驅(qū)動(dòng)和外部環(huán)境發(fā)生顯著變化的間接策動(dòng)下”的全面轉(zhuǎn)型升級, 過往政府單一職能部門主導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的模式必然受到?jīng)_擊, 政府協(xié)調(diào)功能發(fā)揮是否充分與全面直接關(guān)系到全域旅游發(fā)展方向與成敗[1]。坐實(shí)《旅游法》確定的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制是全域旅游法治保障之基石。

全域旅游首先是模式的全面轉(zhuǎn)型, 是由小旅游到中旅游再到大旅游的轉(zhuǎn)型, 為倡導(dǎo)和推行此種新發(fā)展模式, 國家旅游局專門部署了全域旅游示范區(qū)、縣創(chuàng)建工作。隨著全域旅游創(chuàng)建示范工作的推進(jìn)和國家相關(guān)規(guī)范性文件的出臺(tái), 地域整體、要素整合、參與整齊、信息整編等外在表征成為業(yè)界對全域旅游基本特征的的概析[2]。全域旅游的這些基本特征所呈現(xiàn)的外在形態(tài)要得以實(shí)現(xiàn), 均需要政府的協(xié)調(diào)與整合。地域整體離不開政府對本地域范圍內(nèi)的不同自然旅游資源和地域旅游吸引物進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃, 要素整合內(nèi)含了對特定旅游目的地的自然旅游資源、人文旅游資源、社會(huì)旅游資源及其他相關(guān)工農(nóng)業(yè)資源的合理有效配置。在我國現(xiàn)行憲政框架和法律體系下, 上述不同旅游資源的管理權(quán)或監(jiān)管權(quán)分別屬于政府的不同部門, 條塊分割是現(xiàn)行旅游資源行政管理的突出制度特征。部門利益的驅(qū)動(dòng)使得任何一個(gè)部門都難以擔(dān)當(dāng)整合這些資源的職責(zé), 只有統(tǒng)領(lǐng)這些不同部門的政府方有能力擔(dān)當(dāng)此任[3]。參與整齊則要求旅游經(jīng)營者、旅游地居民、旅游者均一體作為旅游新業(yè)態(tài)的參與者, 這就需要全面協(xié)調(diào)旅游者與旅游經(jīng)營者的關(guān)系, 平衡旅游者與旅游地居民之間的利益, 綜合考量中小旅游經(jīng)營者與大型旅游集團(tuán)的發(fā)展, 這些也只有政府的整體規(guī)劃而非某一部門的單一旅游規(guī)劃方可涵蓋的。旅游信息整編是對旅游各類信息的匯總與編制, 這需要構(gòu)建包含旅游經(jīng)營者誠信經(jīng)營、旅游者文明旅游、旅游地居民誠實(shí)守信在內(nèi)的信息共享機(jī)制, 這一共享機(jī)制既要有旅游業(yè)本身的信息, 也涉及到業(yè)界以外的各類信息, 只有政府而非政府部門擔(dān)當(dāng)此責(zé), 才能使信息的編輯、對接和公開形成有機(jī)整體。

全域旅游之業(yè)態(tài)變化本質(zhì)上是一種形態(tài)的轉(zhuǎn)變, 而新的形態(tài)蘊(yùn)含著新的功能。全域旅游也必然引發(fā)旅游業(yè)其功能由傳統(tǒng)的單一經(jīng)濟(jì)功能向經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)文化等多功能轉(zhuǎn)變。全域旅游模式主導(dǎo)下的旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分, 它核心的經(jīng)濟(jì)功能盡管不會(huì)改變, 但權(quán)重會(huì)下降, 而旅游業(yè)的環(huán)境考量和社會(huì)文化功能日益突出。旅游生態(tài)保護(hù)、旅游環(huán)境影響評估與旅游者關(guān)愛旅游目的地的生態(tài)發(fā)展成為旅游業(yè)不可忽視的方面。全域旅游發(fā)展模式下的旅游業(yè)文化傳承功能更加突出, 旅游者不僅要領(lǐng)略旅游目的地獨(dú)特的自然風(fēng)光, 還要體驗(yàn)旅游目的地建筑物與文物的歷史傳承及旅游目的地居民的生活習(xí)慣、行為方式和風(fēng)土人情所承載的文化取向。旅游業(yè)的環(huán)境與社會(huì)文化功能整體上與經(jīng)濟(jì)功能有一致性, 但承載經(jīng)濟(jì)功能和承載環(huán)境與社會(huì)文化功能的保護(hù)與利用在經(jīng)濟(jì)利益上有時(shí)候也是沖突的, 且這種沖突是一種利益沖突。對于利益沖突, 政府某一職能部門的協(xié)調(diào)力度往往是不夠的, 只有政府的協(xié)調(diào)才可能奏效。

全域旅游更是一種旅游業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。一方面, 旅游業(yè)內(nèi)在組成部分之間的核心要素及其聯(lián)系方式發(fā)生變化, 促使大型旅游集團(tuán)的形成;另一方面, 旅游業(yè)與其他行業(yè)的融合又會(huì)促成跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的形成。大型旅游企業(yè)集團(tuán)的形成可能對現(xiàn)行中小型旅游企業(yè)構(gòu)成巨大沖擊, 而保障旅游業(yè)中的中小經(jīng)營者的合理數(shù)量與規(guī)模, 既有利于擴(kuò)大就業(yè), 又有利于維護(hù)適度的旅游市場競爭秩序, 這需要政府從宏觀上規(guī)劃旅游業(yè)的合理結(jié)構(gòu)。跨界融合的旅游產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟本質(zhì)上是旅游業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、手工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的融通與融合, 是對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 是借旅游業(yè)來提升上述產(chǎn)業(yè)的附加值, 籍產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)旅游業(yè)和這些產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展, 也就是通常意義上說的“旅游業(yè)+”。而旅游業(yè)到底如何加其他產(chǎn)業(yè)也并非單一旅游職能管理部門和其他產(chǎn)業(yè)職能管理部門所能做到的, 只有統(tǒng)管上述所有職能部門的政府才能有效促成“旅游+”實(shí)現(xiàn)。

全域旅游發(fā)展動(dòng)力則來自于市場化和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。市場化改革的根本要求是:“加快政府職能轉(zhuǎn)變, 進(jìn)一步簡政放權(quán), 使市場在資源配置中起決定性作用。加快推進(jìn)旅游領(lǐng)域政企分開、政事分開, 切實(shí)發(fā)揮各類旅游行業(yè)協(xié)會(huì)作用, 鼓勵(lì)中介組織發(fā)展。”[4]這本質(zhì)上是對過往“政府主導(dǎo)”旅游業(yè)模式的自我革命, 遠(yuǎn)非某一個(gè)政府職能部門所能做到的, 現(xiàn)行條塊分割行政管理體制下的任何一個(gè)部門職能的調(diào)整與配置須臾離不開政府自身。事實(shí)上, 在旅游業(yè)發(fā)展不同階段, 政府職能是不同的:在啟動(dòng)階段, 政府主要起先驅(qū)或催化劑作用;在發(fā)展階段, 政府主要職能是規(guī)制與服務(wù);在成熟階段, 政府主要職能則是協(xié)調(diào)與中介, 全域旅游作為旅游業(yè)發(fā)展相對成熟階段的新模式, 政府協(xié)調(diào)職能尤為突出。同時(shí), 過往旅游業(yè)發(fā)展中, 產(chǎn)品的市場化有一定程度的發(fā)育, 而由資本、勞動(dòng)力、土地、企業(yè)、技術(shù)、信息等構(gòu)成的生產(chǎn)要素市場化發(fā)育程度很不夠, 全域旅游所帶動(dòng)的旅游業(yè)全面轉(zhuǎn)型一定程度上依賴這些要素的市場化。旅游產(chǎn)品市場發(fā)育到一定程度之后, 其自身的成長和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“市場在資源配置中起決定性作用”的全面深化改革要求必然推動(dòng)旅游要素市場的發(fā)育[5]。旅游要素市場的發(fā)育遠(yuǎn)非產(chǎn)品市場發(fā)育簡單, 其培育與推動(dòng)需要政府不同職能部門的合作, 如土地資源要素在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的作用就是國土資源部、住建部和國家旅游局三家聯(lián)合推動(dòng)的[6]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則要求旅游業(yè)適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的要求, 改善旅游產(chǎn)品供給, 根本改變旅游業(yè)需求推動(dòng)型產(chǎn)業(yè)的格局。旅游供給本質(zhì)上看是一個(gè)內(nèi)含私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的混合體, 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先就要改善政府對旅游公共產(chǎn)品的供給[7]。具體來說就是要“加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)和旅游形象的推廣”以及旅游公共信息和咨詢平臺(tái)的構(gòu)建, 這也是某一政府職能部門所不能勝任的, 需要政府協(xié)調(diào)不同職能部門來共同完成[8]。同時(shí), 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也要求徹底改變過往將一些優(yōu)質(zhì)旅游景區(qū)以極低價(jià)格承包給旅游經(jīng)營者的粗放式發(fā)展方式, 引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資金和富有社會(huì)責(zé)任心的旅游經(jīng)營者開發(fā)旅游資源, 提高旅游供給質(zhì)量和效率。對優(yōu)質(zhì)資金的引導(dǎo)本質(zhì)上也是對旅游要素市場的培育, 前期離不開政府的整體政策引導(dǎo), 后前需要法律保障以形成良好要素市場秩序。

現(xiàn)實(shí)中, 全域旅游正促進(jìn)跨區(qū)域旅游協(xié)作的發(fā)展。旅游資源盡管具有一定的地域性和行業(yè)的條塊分割特征, 但在全域旅游實(shí)踐發(fā)展過程中, 市場化的引導(dǎo)必然促使旅游業(yè)的發(fā)展突破地域性和條塊分割, 形成大區(qū)域和大領(lǐng)域格局?？鐓^(qū)域的旅游格局需要不同區(qū)域的政府之間的協(xié)作, 《京津冀旅游合作協(xié)議》就是這種跨區(qū)域協(xié)作的典范。表面上看, 合作協(xié)議是由京津冀旅游部門之間簽訂的, 實(shí)際上真正主導(dǎo)旅游合作的是京津冀協(xié)作發(fā)展戰(zhàn)略, 旅游合作協(xié)議只不過是協(xié)作發(fā)展戰(zhàn)略框架的一部分, 而主導(dǎo)三地發(fā)展戰(zhàn)略的則是三地人民政府[9]?？梢? 《京津冀旅游合作協(xié)議》形式上是旅游部門簽署, 實(shí)際則是政府綜合協(xié)調(diào)的結(jié)果。

全域旅游導(dǎo)引下的旅游業(yè)形態(tài)、功能變化和結(jié)構(gòu)與動(dòng)力機(jī)制的變革所引發(fā)的是旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)和文化等事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展, 是旅游市場各要素的完善和培育, 是跨區(qū)域跨行業(yè)的旅游規(guī)劃和建設(shè), 是旅游公共產(chǎn)品供給的改善, 等等。這一些都遠(yuǎn)非政府的某一職能部門所能承擔(dān)的, 需要政府的協(xié)調(diào)或引領(lǐng)。正是旅游業(yè)發(fā)展這一客觀現(xiàn)實(shí), 2013年《中華人民共和國旅游法》頒行時(shí), 確立了對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制, 不過該法只明確了國家層面構(gòu)建這一機(jī)制的具體要求, 而對縣級以上地方政府只是明確了加強(qiáng)對旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)要求, 并賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能, 對如何構(gòu)建地方旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制及其內(nèi)容則賦予地方政府相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。正是地方政府擁有構(gòu)建旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制自由裁量權(quán), 地方旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建并不十分理想。典型的例證有山東省的相關(guān)實(shí)踐———2015年9月, 山東省人大常委會(huì)執(zhí)法組對全省貫徹《旅游法》和山東旅游條例的檢查報(bào)告中指出:“山東旅游發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制矛盾凸顯, 目前各地實(shí)行的旅游工作聯(lián)席會(huì)議或旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu), 并不具有實(shí)際管理職能, 發(fā)揮作用并不夠力?！?br />
旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建的欠理想使得一些地方旅游業(yè)轉(zhuǎn)型中的諸多問題并未得到有效解決。盡管當(dāng)前有關(guān)地方政府綜合協(xié)調(diào)機(jī)制不完善, 對旅游業(yè)發(fā)展所帶來的問題缺乏必要的實(shí)證研究, 但國務(wù)院2014年12月頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》依然強(qiáng)調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用”、“在城鄉(xiāng)規(guī)劃中要統(tǒng)籌考慮國民休閑度假需求”、“加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo), 提高組織化程度, 規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè), 保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌”、“規(guī)劃引導(dǎo)各類景區(qū)加強(qiáng)老年旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)”等問題, 一定程度上意味著過往地方政府在旅游業(yè)轉(zhuǎn)型過程中行使規(guī)劃等方面的綜合協(xié)調(diào)職能依然不夠, 未充分發(fā)揮政府的綜合協(xié)調(diào)職能。國家旅游局局長李金早在第二屆全國全域旅游推進(jìn)會(huì)上針對當(dāng)前問題提出的要防止“換牌子不換體制、換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制”, 實(shí)際上是有感旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制在地方運(yùn)行不暢而發(fā)。全域旅游實(shí)踐的全面推行與持續(xù)發(fā)展使上述諸問題會(huì)更加突出, 當(dāng)前至少在一段時(shí)期內(nèi)政府的綜合協(xié)調(diào)職能是轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本保障。綜合協(xié)調(diào)機(jī)制在旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的價(jià)值與作用也被旅游行政管理部門充分認(rèn)識(shí)到, 其在全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)中占有相當(dāng)?shù)臋?quán)重, 法律視角看, 坐實(shí)旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制是旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展法治保障之基石[10]。

二、旅游政策法律化:全域旅游法治保障之核心
旅游業(yè)由觀光向觀光、休閑、度假全面轉(zhuǎn)型升級, 為旅游業(yè)發(fā)展帶來了新的戰(zhàn)略機(jī)遇期。為把握戰(zhàn)略機(jī)遇期, 推動(dòng)旅游業(yè)高效快速發(fā)展, 國家和地方都出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件, 以指引和保障全域旅游發(fā)展。客觀地說, 在國家政策引導(dǎo)下, 旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級有序推進(jìn), 然政策所規(guī)范和保障的旅游市場秩序和旅游關(guān)系要獲得穩(wěn)定的、持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力, 離不開必要的法治保障, 將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)符合全域旅游實(shí)踐發(fā)展的政策規(guī)范上升為法律規(guī)范, 是保障旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心法制要求。

全域旅游作為旅游業(yè)轉(zhuǎn)型的新模式盡管是近年之事, 但其作為轉(zhuǎn)型的新樣態(tài)早已開始, 且賡續(xù)發(fā)展。與全域旅游關(guān)聯(lián)的政策發(fā)端于旅游業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之初, 2009年為應(yīng)對全球性金融危機(jī)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu), 國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》, 明確提出了“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式, 提升發(fā)展質(zhì)量, 把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。”[11]為旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展明確了目標(biāo)。2014年為促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式, 國務(wù)院進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》, 確立了旅游業(yè)發(fā)展的基本方式:“以轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效為主線, 推動(dòng)旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變, 滿足多樣化、多層次的旅游消費(fèi)需求;推動(dòng)旅游開發(fā)向集約型轉(zhuǎn)變, 更加注重資源能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù), 更加注重文化傳承創(chuàng)新, 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;推動(dòng)旅游服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變, 實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和個(gè)性化服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一?！彪S后, 為具體落實(shí)國務(wù)院文件精神, 國務(wù)院辦公廳分別于2015年和2016年出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于旅游市場監(jiān)管的通知》;而國土資源部聯(lián)合住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部及國家旅游局還發(fā)布了《關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》。國家層面的這些政策從旅游業(yè)發(fā)展定位、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、旅游業(yè)轉(zhuǎn)型的相關(guān)保障等方面為旅游業(yè)邁向全域旅游實(shí)踐發(fā)展提供了政策支持。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí), 國務(wù)院及其相關(guān)職能部門在轉(zhuǎn)型的旅游關(guān)系尚不穩(wěn)定和實(shí)踐信息尚不充分的情況下, 基于憲法和組織法對行政機(jī)關(guān)職權(quán)的宏觀規(guī)定, 依政策規(guī)制和引導(dǎo)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型是能動(dòng)作為、勇于擔(dān)當(dāng)之舉, 有助于旅游業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)的市場秩序的基本穩(wěn)定。

政策是行政機(jī)關(guān)基于國家和社會(huì)發(fā)展特定時(shí)期和特定條件下所面臨的特定任務(wù)而制定的, 在很大程度上是行政落實(shí)政治任務(wù)之舉, 通常會(huì)隨著特定時(shí)期任務(wù)和目標(biāo)的變化而變化, 有時(shí)也會(huì)在特定條件發(fā)生變化后做出調(diào)整和改變。因而政策通常具有階段性和靈活性。具有很強(qiáng)的階段性和不穩(wěn)定性的政策難以為轉(zhuǎn)型的旅游業(yè)中各類主體提供持續(xù)、穩(wěn)定的行為預(yù)期。同時(shí)受政策自身制定的目標(biāo)和條件的限制, 現(xiàn)實(shí)生活中人們通常覺得政策朝令夕改, 這極有可能影響公民對政策的信任度, 進(jìn)而影響政策功能的發(fā)揮?！罢咧贫〞r(shí)信息獲取不足、經(jīng)濟(jì)分析缺乏、利益保護(hù)的簡單化處理等是導(dǎo)致類似公共政策出現(xiàn)意外后果的主要原因。”[12]針對我國旅游業(yè)轉(zhuǎn)型演生而來的全域旅游政策, 是國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的特定任務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的特定時(shí)代而制定的, 其階段性和靈活性較為明顯, 甚至有些政策還帶有一定的試驗(yàn)性, 如果不將階段性和試驗(yàn)性政策中取得的成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升到法律規(guī)范, 旅游業(yè)轉(zhuǎn)型就不能獲得確定性。要促進(jìn)旅游秩序的穩(wěn)定和旅游業(yè)有序轉(zhuǎn)型需要具有預(yù)測和強(qiáng)制功能的法律來支撐。在“任何改革都必須于法有據(jù)”, 法律規(guī)范效力高于任何其他規(guī)范的當(dāng)下更是如此。

同時(shí), 全域旅游實(shí)踐發(fā)展中的要素整合要求和參與主體多元化本質(zhì)必然會(huì)引發(fā)相關(guān)主體利益的變化, 由此可能會(huì)引發(fā)旅游關(guān)系的變化, 旅游關(guān)系的變遷不僅直接挑戰(zhàn)原有的旅游法律規(guī)范, 使旅游主體在某種特定情況下可能面臨某些不合法但又符合新政策的行為尷尬。也可能使某些糾紛缺乏應(yīng)有的法律規(guī)制, 使司法裁判面臨艱難選擇, 尤其是當(dāng)前推行立案登記制后, 這種情況出現(xiàn)頻率會(huì)更高。只有旅游政策合法化, 可行的政策上升為法律, 或修改不符合旅游業(yè)發(fā)展的法律, 此種情況才可以緩解。

更為主要的是, 從理念視角看, 我國目前的旅游政策是建立在國家控制經(jīng)濟(jì)和管制旅游的傳統(tǒng)基礎(chǔ)上, 在一定程度上體現(xiàn)的是旅游業(yè)發(fā)展的政府主導(dǎo), 政府基于自身職能甚至可能是基于自身利益需要而制定的, “其在實(shí)質(zhì)上外化為國家行政權(quán)優(yōu)于國民個(gè)人權(quán)利的觀念”, 這容易給人留下政策考慮公民個(gè)人利益不充分和正當(dāng)性價(jià)值彰顯不夠的印象, 而彰顯正義和充分保障個(gè)人權(quán)利的法律有助于緩和甚至消減此種印象[13]。

最后, 從國際社會(huì)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看, 社會(huì)轉(zhuǎn)型比較成功的國家往往也是通過立法來引導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型, 也即行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對社會(huì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)需要出臺(tái)一些政策和舉措, 隨后立法機(jī)關(guān)將相應(yīng)政策轉(zhuǎn)化為法案, 通過法案規(guī)引社會(huì)轉(zhuǎn)型。美國羅斯福新政就是這樣的典型, 美國在羅斯福新政時(shí)通過制定一系列法令推動(dòng)政策的執(zhí)行, 進(jìn)而使國家穩(wěn)定有序轉(zhuǎn)型, “作為政策的決定及其執(zhí)行的行政過程, 圍繞美國政策, 形成了一個(gè)法定體系?！盵14]我國全域旅游戰(zhàn)略部署引領(lǐng)下的旅游業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級完全可以借鑒這一經(jīng)驗(yàn), 在政策出臺(tái)后經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐和探索, 并對各種典型、各種經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較研究, 全面權(quán)衡利弊后, 將可行的政策規(guī)范上升為法律。

將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)有效的行為規(guī)范和旅游關(guān)系上升為法律, 政策法律化是我國轉(zhuǎn)型旅游業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的可靠保障, 那么政策又怎么法律化呢?首先, 修改相應(yīng)的法律。我國全域旅游實(shí)踐發(fā)展首要的要求是加快旅游業(yè)政企分開、政事分開, 這必然要沖擊過去的旅游業(yè)市場準(zhǔn)入制度和打破行業(yè)地區(qū)壁壘, 需要對現(xiàn)行的旅游行業(yè)行政審批制度進(jìn)行清理, 修改限制市場主體準(zhǔn)入的規(guī)范。當(dāng)然, 不適應(yīng)全域旅游發(fā)展的法律規(guī)范遠(yuǎn)不止這一些, 還需要相關(guān)職能部門和地方政府全面清理旅游法律法規(guī), 對不符合全域旅游發(fā)展要求的、也不符合旅游業(yè)發(fā)展基本規(guī)律的規(guī)范進(jìn)行全面清理, 對旅游法律規(guī)范體系中相互矛盾和沖突的規(guī)范予以完善。其次, 對全域旅游實(shí)踐發(fā)展未被法律規(guī)制的新型旅游關(guān)系進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)行旅游政策中規(guī)定了很多新型旅游關(guān)系, 這些新型旅游關(guān)系中的某些行為和現(xiàn)象為全域旅游實(shí)踐發(fā)展所必需, 對其進(jìn)行法律規(guī)制有助于形成新的旅游秩序, 進(jìn)而保障旅游業(yè)的健康轉(zhuǎn)型。如現(xiàn)行政策中的政府購買旅游公共服務(wù)、景區(qū)門票預(yù)約制度、旅游業(yè)用地等政策就需要上升為相應(yīng)的法律規(guī)范。再次, 完善行政解釋。全國人民代表大會(huì)賦予了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中一定的法律解釋權(quán), 行政機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法過程中的法律適應(yīng)問題可以做出一定的解釋。對全域旅游實(shí)踐發(fā)展, 某些有法律原則規(guī)定但缺乏明確法律操作準(zhǔn)則的政策就可以通過行政解釋來達(dá)到與法律的對接。如我國多數(shù)旅游政策都規(guī)定了鄉(xiāng)村旅游、休閑度假旅游、研學(xué)旅游、老年旅游的規(guī)劃問題, 而我國現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對上述規(guī)劃缺乏明確規(guī)定, 但它對城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容作了原則規(guī)范。這樣, 籍由行政對法律的擴(kuò)充解釋就可將上述規(guī)劃納入到城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃之中, 進(jìn)而借法律保障各類旅游規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。最后, 盡快制定各類旅游標(biāo)準(zhǔn)。一般來說, 標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上屬于行業(yè)規(guī)范和操作準(zhǔn)則稱不上法律, 但旅游主體訂立旅游契約時(shí)可將標(biāo)準(zhǔn)納入合同中作為明確雙方權(quán)利義務(wù)的條款, 這時(shí)標(biāo)準(zhǔn)借“準(zhǔn)法律”達(dá)到了規(guī)范旅游行為的效果。現(xiàn)行旅游政策中規(guī)定的“國際國內(nèi)旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”、“旅游企業(yè)數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)”、“景區(qū)數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)”等目前還尚未出臺(tái), 應(yīng)盡快制定。

三、創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管機(jī)制:全域旅游法治保障之關(guān)鍵
旅游政策法律化只是為全域旅游實(shí)踐發(fā)展確立了法治保障之“法”, 而要真正實(shí)現(xiàn)全域旅游法治保障之“治”, 根本在于使法律化的政策與合法的政策得以全面實(shí)施, 關(guān)鍵點(diǎn)在于加強(qiáng)旅游市場的監(jiān)管, 保障旅游法律法規(guī)得以全面有效實(shí)施。

全域旅游是在國家放寬市場準(zhǔn)入背景下展開的, 準(zhǔn)入的“放”的必然要求強(qiáng)化對旅游市場的合力“管”[15]。從政府視角看, 全域旅游導(dǎo)引的旅游業(yè)轉(zhuǎn)型是隨著“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”的法治政府建設(shè)推進(jìn)而拓展。取消行政審批是當(dāng)前法治政府建設(shè)的重要舉措, 凡與當(dāng)事人相關(guān)的行政審批一律歸入行政許可的審批制度改革必然沖擊著旅游業(yè)的市場準(zhǔn)入?！捌瞥龑β眯猩缈缡≡O(shè)立分社、設(shè)門市部的政策限制”之類的放寬市場準(zhǔn)入是行政審批制度改革在旅游業(yè)的具體體現(xiàn), 旅游業(yè)行業(yè)和地區(qū)壁壘的打破將成為市場準(zhǔn)入的新動(dòng)向。這意味著跨地區(qū)、跨行業(yè)的旅游經(jīng)營者將成為常態(tài), 旅游主體多元化和旅游業(yè)態(tài)多樣化也將成為一種趨勢。多元化的市場主體中, 追逐自我利益的動(dòng)機(jī)良莠不齊、守法經(jīng)營的動(dòng)力也不一樣;多樣化的旅游業(yè)態(tài)也會(huì)使一些旅游行為難以找到明確的遵循規(guī)范, 法律規(guī)范不清晰地帶往往成為經(jīng)營者不顧公共利益而謀取自我利益的空間, 由是追求公共利益的市場監(jiān)管機(jī)制成了保障旅游經(jīng)營者合法經(jīng)營的制度設(shè)計(jì)。正是這樣, 李克強(qiáng)總理特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事后事中監(jiān)管“在大量減少審批后, 政府要更多轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管?！盵16]

全域旅游實(shí)踐發(fā)展中的法律實(shí)施更多地依賴于監(jiān)管機(jī)制的有效?！胺傻纳υ谟趯?shí)施”[17], “法的實(shí)施是實(shí)現(xiàn)立法者的目的、實(shí)現(xiàn)法律的作用的前提, 是實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值的必由之路。”[18]旅游法律的生命力也在于實(shí)施, 旅游法律法規(guī)的作用和價(jià)值也只有通過實(shí)施才能得以實(shí)現(xiàn), 旅游立法者的目的也只有在旅游法的實(shí)施過程中才能達(dá)成。不過, 旅游業(yè)發(fā)展的不同時(shí)期, 法律實(shí)施的措施是有所不同的, 監(jiān)管是全域旅游導(dǎo)引的旅游業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期有效力的措施。旅游業(yè)是涵蓋多種經(jīng)營主體的綜合性產(chǎn)業(yè), 在發(fā)展的一般時(shí)期, 由于經(jīng)營主體和所涉及的領(lǐng)域相對明確, 行政執(zhí)法的依據(jù)、規(guī)范和方式也就相對穩(wěn)定, 旅游糾紛解決的機(jī)制也較為明確, 行政機(jī)關(guān)在各自法定職責(zé)范圍內(nèi)程式性的執(zhí)法基本可以保障旅游市場秩序。全域旅游導(dǎo)引的旅游業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期, 旅游主體多元、旅游業(yè)態(tài)多樣、旅游資源整合問題更加突出。旅游主體的多元必然引發(fā)旅游經(jīng)營者甚至旅游者魚龍混雜, 少數(shù)旅游企業(yè)面對旅游資源的整合為了謀求自身利益損害公共利益現(xiàn)象較為突出;旅游業(yè)態(tài)的多樣必然使一些諸如在線旅游、郵輪旅游、露營地旅游、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)缺乏必要的法律規(guī)范, 以公共利益為準(zhǔn)則對這些業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)制十分必要, 監(jiān)管正是立足于社會(huì)公共利益對多元旅游主體和多樣旅游業(yè)態(tài)的規(guī)引。當(dāng)然, 過往的各自為政的監(jiān)管在一定程度上可以發(fā)揮一定的實(shí)效, 但因其銜接機(jī)制不夠完善和政府自身執(zhí)法資源的有限難以應(yīng)對綜合性不斷拓展的全域旅游, 創(chuàng)新旅游綜合監(jiān)管機(jī)制就成了適應(yīng)全域旅游實(shí)踐發(fā)展的必然要求。

從有效銜接來看, 需要?jiǎng)?chuàng)新綜合監(jiān)管機(jī)制和構(gòu)建行政執(zhí)法和刑事司法相銜接的機(jī)制。一方面, 由于過往旅游市場是分段監(jiān)管, 旅游部門主要是監(jiān)管旅游服務(wù)質(zhì)量、工商部門主要是監(jiān)管侵害旅游消費(fèi)者合法權(quán)益的行為、公安部門主要是打擊侵害旅游者權(quán)益的犯罪行為、質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)的是旅游設(shè)施設(shè)備的安全監(jiān)管等, 而旅游行為涉及到上述諸環(huán)節(jié), 是一個(gè)由無數(shù)旅游環(huán)節(jié)串聯(lián)在一起的行為, 各自為政的監(jiān)管難以對旅游行為的中間環(huán)節(jié)點(diǎn)尤其是邊界點(diǎn)實(shí)施有效監(jiān)管。同時(shí), 因現(xiàn)行法制對旅游某些新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏明確規(guī)定, 勢必會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū), 只有一個(gè)由政府至少政府明確某一部門牽頭主導(dǎo)形成合力的機(jī)制才會(huì)有政府部門擔(dān)責(zé)邊界點(diǎn)和盲區(qū)的監(jiān)管。再者, 侵害旅游消費(fèi)者的行為也存在程度嚴(yán)重的差異, 如果嚴(yán)格區(qū)分一般侵害由旅游、質(zhì)檢、工商等行政部門監(jiān)管, 而嚴(yán)重侵權(quán)行為由公安部門打擊, 也可能會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重程度不易判斷時(shí)監(jiān)管不及時(shí)、不到位的情況。且一般行政監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重侵害旅游者權(quán)益的行為不及時(shí)移送公安部門, 則可能出現(xiàn)對旅游違法行為打擊不力的情形, 這就需要構(gòu)建旅游行政執(zhí)法與旅游刑事司法對接機(jī)制。

從克服旅游行政監(jiān)管機(jī)制資源有限性來看, 離不開監(jiān)管模式由政府單一監(jiān)管到政府管制與社會(huì)性規(guī)制相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新?！罢还芩绾尉髂芨? 也不能明察秋毫, 不能依靠自己去了解一個(gè)大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn), 因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及。”[19]轉(zhuǎn)型中的旅游業(yè)因其業(yè)態(tài)的拓展和其主體的擴(kuò)大, 憑政府機(jī)關(guān)也難以掌握各種具體的信息和細(xì)節(jié), 這就需要引導(dǎo)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對旅游業(yè)的自律監(jiān)管。

更為主要的是, 綜合監(jiān)管有利于創(chuàng)造各類旅游主體遵守法律的良好法治環(huán)境。人們遵守法律并不是在于其強(qiáng)制性, 更多地出于對法律正當(dāng)性的認(rèn)同, 以公共利益為依歸的旅游監(jiān)管有助于弘揚(yáng)和彰顯公共利益, 進(jìn)而型塑旅游主體遵守旅游法律法規(guī)的良好環(huán)境。“行為人對法律規(guī)則做出何種反應(yīng)行為, 不僅取決于法律規(guī)則及其約束力, 更取決于行為人所處的物質(zhì)和制度環(huán)境。在不同的物質(zhì)和制度環(huán)境下, 相同的規(guī)則并不一定會(huì)激勵(lì)出相同的行為?！盵20]公共利益得到弘揚(yáng)和彰顯的物質(zhì)和制度環(huán)境激勵(lì)了旅游主體對內(nèi)含公共利益和公平正義的法律的認(rèn)同和尊重, 旅游法律法規(guī)也就會(huì)在這種認(rèn)同和尊重中得到有效實(shí)施。全域旅游是在政策和法律雙重規(guī)制下展開的, 而政策與法制兩者的功能都在于調(diào)和和調(diào)解各種錯(cuò)綜復(fù)雜和沖突的利益, “以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得以滿足, 而使其他利益最小的犧牲”, 旅游監(jiān)管恰是實(shí)現(xiàn)旅游政策和法制保障公共利益功能的有效途徑[21]。旅游市場監(jiān)管的本質(zhì)是以公共利益為準(zhǔn)則評價(jià)旅游主體的行為, 只有符合公共利益的旅游主體行為才能得到肯定, 而公共利益實(shí)際上也就是整體上保障旅游主體的正當(dāng)權(quán)益, 從而使個(gè)體利益在這種保障過程中得以實(shí)現(xiàn)?！叭藗円笳枰蕴峁┑哪切┳顬橹匾墓伯a(chǎn)品, 并不是對任何特定需求的直接滿足, 而是對某些條件的保障, 從而使個(gè)人和較小的群體在這些條件下得以享有較有力的機(jī)會(huì)以滿足彼此的需求。”[22]正當(dāng)利益得到保障是旅游者自覺接受進(jìn)而遵守旅游法律法規(guī)的行動(dòng)理由。

注釋
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3[3]《憲法》第89條及《地方人名代表大會(huì)與地方人民政府組織法》第59條。

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6[6]國土資源部.住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部, 國家旅游局.關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見[Z].2015-11-25.

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