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當前位置:首頁(yè)旅游法制研究
湯靜:全域旅游之法治保障?
時(shí)間:2022-09-24 瀏覽:1218 來(lái)源: 作者:
全域旅游之法治保障
時(shí)代法學(xué) 2017,15(03),55-61 DOI:10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.03.005
摘    要:
全域旅游作為供給側結構性改革和“互聯(lián)網(wǎng)+”理念引領(lǐng)之下旅游業(yè)轉型日益明晰的目標, 正由一般概念與理論探討向具體實(shí)踐邁進(jìn), 由過(guò)往旅游實(shí)踐隱含要素演變成不斷開(kāi)展的實(shí)踐模式。全域旅游實(shí)踐中, 旅游關(guān)系在悄然發(fā)生深刻變動(dòng), 旅游秩序將面臨重構。盡管我國頒行了《旅游法》, 然而調整變動(dòng)著(zhù)的旅游關(guān)系與旅游秩序的規范側重于國家政策, 與全域旅游相適應的法治保障未予到位。在任何改革都必須于法有據的今天, 法律規范效力高于任何其他規范, 法治是全域旅游實(shí)踐發(fā)展的有力保障。具體來(lái)說(shuō), 坐實(shí)旅游綜合協(xié)調機制是全域旅游法治保障之基石;旅游政策法律化是全域旅游法治保障之核心;創(chuàng )新旅游市場(chǎng)監管機制是全域旅游法治保障之關(guān)鍵。

作者簡(jiǎn)介:湯靜, 女, 湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授, 碩士研究生導師, 主要研究方向:旅游法。;

收稿日期:2017-04-25

The Legal Guarantee for Global Tourism
TANG Jing
College of Tourism of Hunan Normal University
Abstract:
The goal of global tourism as a supply-side structural reform and the concept of “Internet + ”under the leadership of the tourism industry is being explored by the general concept and theory to concrete practice, and the implicit elements of tourism practice have evolved into continuous practice mode. In the global tourism practice, the tourism relationship is quietly changing, and the tourism order will face the recon-struction. Although China has promulgated the “Tourism Law”, but to adjust the changes in tourism and tourism order norms focus on national policy, and the global tourism to adapt to the rule of law protection is not in place. In any reform must be lawful today, the legal norms of effectiveness than any other norms, the rule of law is a strong guarantee for the development of global tourism practice. In particular, the comprehen-sive coordination mechanism of tourism is the cornerstone of the global tourism rule of legal guarantee; the legalization of tourism policy is the core of the global tourism legal protection; innovation tourism market supervision mechanism is the key to the protection of the whole tourism law.

Received: 2017-04-25

全域旅游作為供給側結構性改革和“互聯(lián)網(wǎng)+”理念引領(lǐng)之下旅游業(yè)轉型日益明晰的目標, 正由一般概念與理論探討向社會(huì )實(shí)踐邁進(jìn), 由過(guò)往旅游實(shí)踐隱含要素演變成不斷開(kāi)展的實(shí)踐模式。全域旅游是旅游業(yè)由過(guò)去的觀(guān)光向觀(guān)光、休閑、度假全面轉型, 是以景區為空間形態(tài)構架的“小旅游”向以古老街區、旅游度假區、鄉村旅游點(diǎn)、特色民宿等型構的旅游綜合體為空間構架的“大旅游”升級。旅游業(yè)的全面轉型升級本質(zhì)上看是新興旅游關(guān)系的形成和旅游秩序的重構, 現行以《旅游法》為主體的旅游法制體系難以有效規范和充分保障旅游秩序和旅游關(guān)系的重構, 近年來(lái)國家和地方出臺了系列的政策規范全域旅游發(fā)展。政策的因地制宜和應時(shí)而作的特點(diǎn)很難為旅游業(yè)提供穩定的、可持續的行為預測指引, 具有行為預測和利益平衡功能的法律才能切實(shí)有效保障全域旅游實(shí)踐的發(fā)展。

一、坐實(shí)地方旅游綜合協(xié)調機制:全域旅游法治保障之基石
全域旅游作為發(fā)展新模式, 不僅是旅游業(yè)形態(tài)與功能的變化, 而且是旅游業(yè)結構和動(dòng)力機制上的變革, 是一種“在自身成長(cháng)的直接驅動(dòng)和外部環(huán)境發(fā)生顯著(zhù)變化的間接策動(dòng)下”的全面轉型升級, 過(guò)往政府單一職能部門(mén)主導旅游業(yè)發(fā)展的模式必然受到?jīng)_擊, 政府協(xié)調功能發(fā)揮是否充分與全面直接關(guān)系到全域旅游發(fā)展方向與成敗[1]。坐實(shí)《旅游法》確定的旅游綜合協(xié)調機制是全域旅游法治保障之基石。

全域旅游首先是模式的全面轉型, 是由小旅游到中旅游再到大旅游的轉型, 為倡導和推行此種新發(fā)展模式, 國家旅游局專(zhuān)門(mén)部署了全域旅游示范區、縣創(chuàng )建工作。隨著(zhù)全域旅游創(chuàng )建示范工作的推進(jìn)和國家相關(guān)規范性文件的出臺, 地域整體、要素整合、參與整齊、信息整編等外在表征成為業(yè)界對全域旅游基本特征的的概析[2]。全域旅游的這些基本特征所呈現的外在形態(tài)要得以實(shí)現, 均需要政府的協(xié)調與整合。地域整體離不開(kāi)政府對本地域范圍內的不同自然旅游資源和地域旅游吸引物進(jìn)行統籌規劃, 要素整合內含了對特定旅游目的地的自然旅游資源、人文旅游資源、社會(huì )旅游資源及其他相關(guān)工農業(yè)資源的合理有效配置。在我國現行憲政框架和法律體系下, 上述不同旅游資源的管理權或監管權分別屬于政府的不同部門(mén), 條塊分割是現行旅游資源行政管理的突出制度特征。部門(mén)利益的驅動(dòng)使得任何一個(gè)部門(mén)都難以擔當整合這些資源的職責, 只有統領(lǐng)這些不同部門(mén)的政府方有能力擔當此任[3]。參與整齊則要求旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游地居民、旅游者均一體作為旅游新業(yè)態(tài)的參與者, 這就需要全面協(xié)調旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系, 平衡旅游者與旅游地居民之間的利益, 綜合考量中小旅游經(jīng)營(yíng)者與大型旅游集團的發(fā)展, 這些也只有政府的整體規劃而非某一部門(mén)的單一旅游規劃方可涵蓋的。旅游信息整編是對旅游各類(lèi)信息的匯總與編制, 這需要構建包含旅游經(jīng)營(yíng)者誠信經(jīng)營(yíng)、旅游者文明旅游、旅游地居民誠實(shí)守信在內的信息共享機制, 這一共享機制既要有旅游業(yè)本身的信息, 也涉及到業(yè)界以外的各類(lèi)信息, 只有政府而非政府部門(mén)擔當此責, 才能使信息的編輯、對接和公開(kāi)形成有機整體。

全域旅游之業(yè)態(tài)變化本質(zhì)上是一種形態(tài)的轉變, 而新的形態(tài)蘊含著(zhù)新的功能。全域旅游也必然引發(fā)旅游業(yè)其功能由傳統的單一經(jīng)濟功能向經(jīng)濟、環(huán)境、社會(huì )文化等多功能轉變。全域旅游模式主導下的旅游業(yè)作為現代服務(wù)業(yè)的重要組成部分, 它核心的經(jīng)濟功能盡管不會(huì )改變, 但權重會(huì )下降, 而旅游業(yè)的環(huán)境考量和社會(huì )文化功能日益突出。旅游生態(tài)保護、旅游環(huán)境影響評估與旅游者關(guān)愛(ài)旅游目的地的生態(tài)發(fā)展成為旅游業(yè)不可忽視的方面。全域旅游發(fā)展模式下的旅游業(yè)文化傳承功能更加突出, 旅游者不僅要領(lǐng)略旅游目的地獨特的自然風(fēng)光, 還要體驗旅游目的地建筑物與文物的歷史傳承及旅游目的地居民的生活習慣、行為方式和風(fēng)土人情所承載的文化取向。旅游業(yè)的環(huán)境與社會(huì )文化功能整體上與經(jīng)濟功能有一致性, 但承載經(jīng)濟功能和承載環(huán)境與社會(huì )文化功能的保護與利用在經(jīng)濟利益上有時(shí)候也是沖突的, 且這種沖突是一種利益沖突。對于利益沖突, 政府某一職能部門(mén)的協(xié)調力度往往是不夠的, 只有政府的協(xié)調才可能奏效。

全域旅游更是一種旅游業(yè)結構的變化。一方面, 旅游業(yè)內在組成部分之間的核心要素及其聯(lián)系方式發(fā)生變化, 促使大型旅游集團的形成;另一方面, 旅游業(yè)與其他行業(yè)的融合又會(huì )促成跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的形成。大型旅游企業(yè)集團的形成可能對現行中小型旅游企業(yè)構成巨大沖擊, 而保障旅游業(yè)中的中小經(jīng)營(yíng)者的合理數量與規模, 既有利于擴大就業(yè), 又有利于維護適度的旅游市場(chǎng)競爭秩序, 這需要政府從宏觀(guān)上規劃旅游業(yè)的合理結構??缃缛诤系穆糜萎a(chǎn)業(yè)集團和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟本質(zhì)上是旅游業(yè)與工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、手工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的融通與融合, 是對整個(gè)國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的調整, 是借旅游業(yè)來(lái)提升上述產(chǎn)業(yè)的附加值, 籍產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)旅游業(yè)和這些產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展, 也就是通常意義上說(shuō)的“旅游業(yè)+”。而旅游業(yè)到底如何加其他產(chǎn)業(yè)也并非單一旅游職能管理部門(mén)和其他產(chǎn)業(yè)職能管理部門(mén)所能做到的, 只有統管上述所有職能部門(mén)的政府才能有效促成“旅游+”實(shí)現。

全域旅游發(fā)展動(dòng)力則來(lái)自于市場(chǎng)化和供給側結構性改革。市場(chǎng)化改革的根本要求是:“加快政府職能轉變, 進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權, 使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。加快推進(jìn)旅游領(lǐng)域政企分開(kāi)、政事分開(kāi), 切實(shí)發(fā)揮各類(lèi)旅游行業(yè)協(xié)會(huì )作用, 鼓勵中介組織發(fā)展?!盵4]這本質(zhì)上是對過(guò)往“政府主導”旅游業(yè)模式的自我革命, 遠非某一個(gè)政府職能部門(mén)所能做到的, 現行條塊分割行政管理體制下的任何一個(gè)部門(mén)職能的調整與配置須臾離不開(kāi)政府自身。事實(shí)上, 在旅游業(yè)發(fā)展不同階段, 政府職能是不同的:在啟動(dòng)階段, 政府主要起先驅或催化劑作用;在發(fā)展階段, 政府主要職能是規制與服務(wù);在成熟階段, 政府主要職能則是協(xié)調與中介, 全域旅游作為旅游業(yè)發(fā)展相對成熟階段的新模式, 政府協(xié)調職能尤為突出。同時(shí), 過(guò)往旅游業(yè)發(fā)展中, 產(chǎn)品的市場(chǎng)化有一定程度的發(fā)育, 而由資本、勞動(dòng)力、土地、企業(yè)、技術(shù)、信息等構成的生產(chǎn)要素市場(chǎng)化發(fā)育程度很不夠, 全域旅游所帶動(dòng)的旅游業(yè)全面轉型一定程度上依賴(lài)這些要素的市場(chǎng)化。旅游產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育到一定程度之后, 其自身的成長(cháng)和我國經(jīng)濟發(fā)展中“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的全面深化改革要求必然推動(dòng)旅游要素市場(chǎng)的發(fā)育[5]。旅游要素市場(chǎng)的發(fā)育遠非產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育簡(jiǎn)單, 其培育與推動(dòng)需要政府不同職能部門(mén)的合作, 如土地資源要素在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的作用就是國土資源部、住建部和國家旅游局三家聯(lián)合推動(dòng)的[6]。供給側結構性改革則要求旅游業(yè)適應消費結構升級和產(chǎn)業(yè)結構升級的要求, 改善旅游產(chǎn)品供給, 根本改變旅游業(yè)需求推動(dòng)型產(chǎn)業(yè)的格局。旅游供給本質(zhì)上看是一個(gè)內含私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的混合體, 供給側結構性改革首先就要改善政府對旅游公共產(chǎn)品的供給[7]。具體來(lái)說(shuō)就是要“加強旅游基礎設施建設、旅游公共服務(wù)和旅游形象的推廣”以及旅游公共信息和咨詢(xún)平臺的構建, 這也是某一政府職能部門(mén)所不能勝任的, 需要政府協(xié)調不同職能部門(mén)來(lái)共同完成[8]。同時(shí), 供給側結構性改革也要求徹底改變過(guò)往將一些優(yōu)質(zhì)旅游景區以極低價(jià)格承包給旅游經(jīng)營(yíng)者的粗放式發(fā)展方式, 引導優(yōu)質(zhì)資金和富有社會(huì )責任心的旅游經(jīng)營(yíng)者開(kāi)發(fā)旅游資源, 提高旅游供給質(zhì)量和效率。對優(yōu)質(zhì)資金的引導本質(zhì)上也是對旅游要素市場(chǎng)的培育, 前期離不開(kāi)政府的整體政策引導, 后前需要法律保障以形成良好要素市場(chǎng)秩序。

現實(shí)中, 全域旅游正促進(jìn)跨區域旅游協(xié)作的發(fā)展。旅游資源盡管具有一定的地域性和行業(yè)的條塊分割特征, 但在全域旅游實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中, 市場(chǎng)化的引導必然促使旅游業(yè)的發(fā)展突破地域性和條塊分割, 形成大區域和大領(lǐng)域格局??鐓^域的旅游格局需要不同區域的政府之間的協(xié)作, 《京津冀旅游合作協(xié)議》就是這種跨區域協(xié)作的典范。表面上看, 合作協(xié)議是由京津冀旅游部門(mén)之間簽訂的, 實(shí)際上真正主導旅游合作的是京津冀協(xié)作發(fā)展戰略, 旅游合作協(xié)議只不過(guò)是協(xié)作發(fā)展戰略框架的一部分, 而主導三地發(fā)展戰略的則是三地人民政府[9]??梢?jiàn), 《京津冀旅游合作協(xié)議》形式上是旅游部門(mén)簽署, 實(shí)際則是政府綜合協(xié)調的結果。

全域旅游導引下的旅游業(yè)形態(tài)、功能變化和結構與動(dòng)力機制的變革所引發(fā)的是旅游與工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)和文化等事業(yè)的協(xié)調發(fā)展, 是旅游市場(chǎng)各要素的完善和培育, 是跨區域跨行業(yè)的旅游規劃和建設, 是旅游公共產(chǎn)品供給的改善, 等等。這一些都遠非政府的某一職能部門(mén)所能承擔的, 需要政府的協(xié)調或引領(lǐng)。正是旅游業(yè)發(fā)展這一客觀(guān)現實(shí), 2013年《中華人民共和國旅游法》頒行時(shí), 確立了對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調的旅游綜合協(xié)調機制, 不過(guò)該法只明確了國家層面構建這一機制的具體要求, 而對縣級以上地方政府只是明確了加強對旅游工作的組織和領(lǐng)導要求, 并賦予其統籌協(xié)調職能, 對如何構建地方旅游綜合協(xié)調機制及其內容則賦予地方政府相當大的自由裁量權。正是地方政府擁有構建旅游綜合協(xié)調機制自由裁量權, 地方旅游綜合協(xié)調機制構建并不十分理想。典型的例證有山東省的相關(guān)實(shí)踐———2015年9月, 山東省人大常委會(huì )執法組對全省貫徹《旅游法》和山東旅游條例的檢查報告中指出:“山東旅游發(fā)展綜合協(xié)調機制矛盾凸顯, 目前各地實(shí)行的旅游工作聯(lián)席會(huì )議或旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導小組等議事協(xié)調機構, 并不具有實(shí)際管理職能, 發(fā)揮作用并不夠力?!?br />
旅游綜合協(xié)調機制構建的欠理想使得一些地方旅游業(yè)轉型中的諸多問(wèn)題并未得到有效解決。盡管當前有關(guān)地方政府綜合協(xié)調機制不完善, 對旅游業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題缺乏必要的實(shí)證研究, 但國務(wù)院2014年12月頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》依然強調“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“在城鄉規劃中要統籌考慮國民休閑度假需求”、“加強規劃引導, 提高組織化程度, 規范鄉村旅游開(kāi)發(fā)建設, 保持傳統鄉村風(fēng)貌”、“規劃引導各類(lèi)景區加強老年旅游服務(wù)設施建設”等問(wèn)題, 一定程度上意味著(zhù)過(guò)往地方政府在旅游業(yè)轉型過(guò)程中行使規劃等方面的綜合協(xié)調職能依然不夠, 未充分發(fā)揮政府的綜合協(xié)調職能。國家旅游局局長(cháng)李金早在第二屆全國全域旅游推進(jìn)會(huì )上針對當前問(wèn)題提出的要防止“換牌子不換體制、換機構不換機制”, 實(shí)際上是有感旅游綜合協(xié)調機制在地方運行不暢而發(fā)。全域旅游實(shí)踐的全面推行與持續發(fā)展使上述諸問(wèn)題會(huì )更加突出, 當前至少在一段時(shí)期內政府的綜合協(xié)調職能是轉型發(fā)展的根本保障。綜合協(xié)調機制在旅游業(yè)轉型發(fā)展中的價(jià)值與作用也被旅游行政管理部門(mén)充分認識到, 其在全域旅游示范區創(chuàng )建的驗收標準中占有相當的權重, 法律視角看, 坐實(shí)旅游綜合協(xié)調機制是旅游業(yè)轉型發(fā)展法治保障之基石[10]。

二、旅游政策法律化:全域旅游法治保障之核心
旅游業(yè)由觀(guān)光向觀(guān)光、休閑、度假全面轉型升級, 為旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的戰略機遇期。為把握戰略機遇期, 推動(dòng)旅游業(yè)高效快速發(fā)展, 國家和地方都出臺了一系列的規范性文件, 以指引和保障全域旅游發(fā)展??陀^(guān)地說(shuō), 在國家政策引導下, 旅游業(yè)轉型升級有序推進(jìn), 然政策所規范和保障的旅游市場(chǎng)秩序和旅游關(guān)系要獲得穩定的、持續的發(fā)展動(dòng)力, 離不開(kāi)必要的法治保障, 將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗符合全域旅游實(shí)踐發(fā)展的政策規范上升為法律規范, 是保障旅游業(yè)轉型發(fā)展的核心法制要求。

全域旅游作為旅游業(yè)轉型的新模式盡管是近年之事, 但其作為轉型的新樣態(tài)早已開(kāi)始, 且賡續發(fā)展。與全域旅游關(guān)聯(lián)的政策發(fā)端于旅游業(yè)現代轉型之初, 2009年為應對全球性金融危機和優(yōu)化經(jīng)濟結構, 國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》, 明確提出了“加強統籌協(xié)調, 轉變發(fā)展方式, 提升發(fā)展質(zhì)量, 把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟的戰略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現代服務(wù)業(yè)?!盵11]為旅游業(yè)轉型發(fā)展明確了目標。2014年為促進(jìn)旅游業(yè)轉變發(fā)展方式, 國務(wù)院進(jìn)一步出臺了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》, 確立了旅游業(yè)發(fā)展的基本方式:“以轉型升級、提質(zhì)增效為主線(xiàn), 推動(dòng)旅游產(chǎn)品向觀(guān)光、休閑、度假并重轉變, 滿(mǎn)足多樣化、多層次的旅游消費需求;推動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)向集約型轉變, 更加注重資源能源節約和生態(tài)環(huán)境保護, 更加注重文化傳承創(chuàng )新, 實(shí)現可持續發(fā)展;推動(dòng)旅游服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉變, 實(shí)現標準化和個(gè)性化服務(wù)的有機統一?!彪S后, 為具體落實(shí)國務(wù)院文件精神, 國務(wù)院辦公廳分別于2015年和2016年出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見(jiàn)》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于旅游市場(chǎng)監管的通知》;而國土資源部聯(lián)合住房與城鄉建設部及國家旅游局還發(fā)布了《關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》。國家層面的這些政策從旅游業(yè)發(fā)展定位、發(fā)展方式轉變、旅游業(yè)轉型的相關(guān)保障等方面為旅游業(yè)邁向全域旅游實(shí)踐發(fā)展提供了政策支持。經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中出現旅游業(yè)轉型時(shí), 國務(wù)院及其相關(guān)職能部門(mén)在轉型的旅游關(guān)系尚不穩定和實(shí)踐信息尚不充分的情況下, 基于憲法和組織法對行政機關(guān)職權的宏觀(guān)規定, 依政策規制和引導旅游業(yè)轉型是能動(dòng)作為、勇于擔當之舉, 有助于旅游業(yè)轉型時(shí)的市場(chǎng)秩序的基本穩定。

政策是行政機關(guān)基于國家和社會(huì )發(fā)展特定時(shí)期和特定條件下所面臨的特定任務(wù)而制定的, 在很大程度上是行政落實(shí)政治任務(wù)之舉, 通常會(huì )隨著(zhù)特定時(shí)期任務(wù)和目標的變化而變化, 有時(shí)也會(huì )在特定條件發(fā)生變化后做出調整和改變。因而政策通常具有階段性和靈活性。具有很強的階段性和不穩定性的政策難以為轉型的旅游業(yè)中各類(lèi)主體提供持續、穩定的行為預期。同時(shí)受政策自身制定的目標和條件的限制, 現實(shí)生活中人們通常覺(jué)得政策朝令夕改, 這極有可能影響公民對政策的信任度, 進(jìn)而影響政策功能的發(fā)揮?!罢咧贫〞r(shí)信息獲取不足、經(jīng)濟分析缺乏、利益保護的簡(jiǎn)單化處理等是導致類(lèi)似公共政策出現意外后果的主要原因?!盵12]針對我國旅游業(yè)轉型演生而來(lái)的全域旅游政策, 是國家供給側結構性改革面臨的特定任務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的特定時(shí)代而制定的, 其階段性和靈活性較為明顯, 甚至有些政策還帶有一定的試驗性, 如果不將階段性和試驗性政策中取得的成功經(jīng)驗及時(shí)上升到法律規范, 旅游業(yè)轉型就不能獲得確定性。要促進(jìn)旅游秩序的穩定和旅游業(yè)有序轉型需要具有預測和強制功能的法律來(lái)支撐。在“任何改革都必須于法有據”, 法律規范效力高于任何其他規范的當下更是如此。

同時(shí), 全域旅游實(shí)踐發(fā)展中的要素整合要求和參與主體多元化本質(zhì)必然會(huì )引發(fā)相關(guān)主體利益的變化, 由此可能會(huì )引發(fā)旅游關(guān)系的變化, 旅游關(guān)系的變遷不僅直接挑戰原有的旅游法律規范, 使旅游主體在某種特定情況下可能面臨某些不合法但又符合新政策的行為尷尬。也可能使某些糾紛缺乏應有的法律規制, 使司法裁判面臨艱難選擇, 尤其是當前推行立案登記制后, 這種情況出現頻率會(huì )更高。只有旅游政策合法化, 可行的政策上升為法律, 或修改不符合旅游業(yè)發(fā)展的法律, 此種情況才可以緩解。

更為主要的是, 從理念視角看, 我國目前的旅游政策是建立在國家控制經(jīng)濟和管制旅游的傳統基礎上, 在一定程度上體現的是旅游業(yè)發(fā)展的政府主導, 政府基于自身職能甚至可能是基于自身利益需要而制定的, “其在實(shí)質(zhì)上外化為國家行政權優(yōu)于國民個(gè)人權利的觀(guān)念”, 這容易給人留下政策考慮公民個(gè)人利益不充分和正當性?xún)r(jià)值彰顯不夠的印象, 而彰顯正義和充分保障個(gè)人權利的法律有助于緩和甚至消減此種印象[13]。

最后, 從國際社會(huì )的有關(guān)經(jīng)驗來(lái)看, 社會(huì )轉型比較成功的國家往往也是通過(guò)立法來(lái)引導社會(huì )轉型, 也即行政機關(guān)為應對社會(huì )轉型現實(shí)需要出臺一些政策和舉措, 隨后立法機關(guān)將相應政策轉化為法案, 通過(guò)法案規引社會(huì )轉型。美國羅斯福新政就是這樣的典型, 美國在羅斯福新政時(shí)通過(guò)制定一系列法令推動(dòng)政策的執行, 進(jìn)而使國家穩定有序轉型, “作為政策的決定及其執行的行政過(guò)程, 圍繞美國政策, 形成了一個(gè)法定體系?!盵14]我國全域旅游戰略部署引領(lǐng)下的旅游業(yè)全面轉型升級完全可以借鑒這一經(jīng)驗, 在政策出臺后經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的實(shí)踐和探索, 并對各種典型、各種經(jīng)驗進(jìn)行比較研究, 全面權衡利弊后, 將可行的政策規范上升為法律。

將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗有效的行為規范和旅游關(guān)系上升為法律, 政策法律化是我國轉型旅游業(yè)穩定發(fā)展的可靠保障, 那么政策又怎么法律化呢?首先, 修改相應的法律。我國全域旅游實(shí)踐發(fā)展首要的要求是加快旅游業(yè)政企分開(kāi)、政事分開(kāi), 這必然要沖擊過(guò)去的旅游業(yè)市場(chǎng)準入制度和打破行業(yè)地區壁壘, 需要對現行的旅游行業(yè)行政審批制度進(jìn)行清理, 修改限制市場(chǎng)主體準入的規范。當然, 不適應全域旅游發(fā)展的法律規范遠不止這一些, 還需要相關(guān)職能部門(mén)和地方政府全面清理旅游法律法規, 對不符合全域旅游發(fā)展要求的、也不符合旅游業(yè)發(fā)展基本規律的規范進(jìn)行全面清理, 對旅游法律規范體系中相互矛盾和沖突的規范予以完善。其次, 對全域旅游實(shí)踐發(fā)展未被法律規制的新型旅游關(guān)系進(jìn)行規范?,F行旅游政策中規定了很多新型旅游關(guān)系, 這些新型旅游關(guān)系中的某些行為和現象為全域旅游實(shí)踐發(fā)展所必需, 對其進(jìn)行法律規制有助于形成新的旅游秩序, 進(jìn)而保障旅游業(yè)的健康轉型。如現行政策中的政府購買(mǎi)旅游公共服務(wù)、景區門(mén)票預約制度、旅游業(yè)用地等政策就需要上升為相應的法律規范。再次, 完善行政解釋。全國人民代表大會(huì )賦予了行政機關(guān)在執法過(guò)程中一定的法律解釋權, 行政機關(guān)對行政執法過(guò)程中的法律適應問(wèn)題可以做出一定的解釋。對全域旅游實(shí)踐發(fā)展, 某些有法律原則規定但缺乏明確法律操作準則的政策就可以通過(guò)行政解釋來(lái)達到與法律的對接。如我國多數旅游政策都規定了鄉村旅游、休閑度假旅游、研學(xué)旅游、老年旅游的規劃問(wèn)題, 而我國現行的《城鄉規劃法》對上述規劃缺乏明確規定, 但它對城鄉規劃的內容作了原則規范。這樣, 籍由行政對法律的擴充解釋就可將上述規劃納入到城鄉發(fā)展規劃之中, 進(jìn)而借法律保障各類(lèi)旅游規劃的實(shí)現。最后, 盡快制定各類(lèi)旅游標準。一般來(lái)說(shuō), 標準本質(zhì)上屬于行業(yè)規范和操作準則稱(chēng)不上法律, 但旅游主體訂立旅游契約時(shí)可將標準納入合同中作為明確雙方權利義務(wù)的條款, 這時(shí)標準借“準法律”達到了規范旅游行為的效果?,F行旅游政策中規定的“國際國內旅游服務(wù)標準”、“旅游企業(yè)數字化標準”、“景區數字化標準”等目前還尚未出臺, 應盡快制定。

三、創(chuàng )新旅游市場(chǎng)監管機制:全域旅游法治保障之關(guān)鍵
旅游政策法律化只是為全域旅游實(shí)踐發(fā)展確立了法治保障之“法”, 而要真正實(shí)現全域旅游法治保障之“治”, 根本在于使法律化的政策與合法的政策得以全面實(shí)施, 關(guān)鍵點(diǎn)在于加強旅游市場(chǎng)的監管, 保障旅游法律法規得以全面有效實(shí)施。

全域旅游是在國家放寬市場(chǎng)準入背景下展開(kāi)的, 準入的“放”的必然要求強化對旅游市場(chǎng)的合力“管”[15]。從政府視角看, 全域旅游導引的旅游業(yè)轉型是隨著(zhù)“簡(jiǎn)政放權、放管結合”的法治政府建設推進(jìn)而拓展。取消行政審批是當前法治政府建設的重要舉措, 凡與當事人相關(guān)的行政審批一律歸入行政許可的審批制度改革必然沖擊著(zhù)旅游業(yè)的市場(chǎng)準入?!捌瞥龑β眯猩缈缡≡O立分社、設門(mén)市部的政策限制”之類(lèi)的放寬市場(chǎng)準入是行政審批制度改革在旅游業(yè)的具體體現, 旅游業(yè)行業(yè)和地區壁壘的打破將成為市場(chǎng)準入的新動(dòng)向。這意味著(zhù)跨地區、跨行業(yè)的旅游經(jīng)營(yíng)者將成為常態(tài), 旅游主體多元化和旅游業(yè)態(tài)多樣化也將成為一種趨勢。多元化的市場(chǎng)主體中, 追逐自我利益的動(dòng)機良莠不齊、守法經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力也不一樣;多樣化的旅游業(yè)態(tài)也會(huì )使一些旅游行為難以找到明確的遵循規范, 法律規范不清晰地帶往往成為經(jīng)營(yíng)者不顧公共利益而謀取自我利益的空間, 由是追求公共利益的市場(chǎng)監管機制成了保障旅游經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)的制度設計。正是這樣, 李克強總理特別強調經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的事后事中監管“在大量減少審批后, 政府要更多轉為事中事后監管?!盵16]

全域旅游實(shí)踐發(fā)展中的法律實(shí)施更多地依賴(lài)于監管機制的有效?!胺傻纳υ谟趯?shí)施”[17], “法的實(shí)施是實(shí)現立法者的目的、實(shí)現法律的作用的前提, 是實(shí)現法的價(jià)值的必由之路?!盵18]旅游法律的生命力也在于實(shí)施, 旅游法律法規的作用和價(jià)值也只有通過(guò)實(shí)施才能得以實(shí)現, 旅游立法者的目的也只有在旅游法的實(shí)施過(guò)程中才能達成。不過(guò), 旅游業(yè)發(fā)展的不同時(shí)期, 法律實(shí)施的措施是有所不同的, 監管是全域旅游導引的旅游業(yè)轉型時(shí)期有效力的措施。旅游業(yè)是涵蓋多種經(jīng)營(yíng)主體的綜合性產(chǎn)業(yè), 在發(fā)展的一般時(shí)期, 由于經(jīng)營(yíng)主體和所涉及的領(lǐng)域相對明確, 行政執法的依據、規范和方式也就相對穩定, 旅游糾紛解決的機制也較為明確, 行政機關(guān)在各自法定職責范圍內程式性的執法基本可以保障旅游市場(chǎng)秩序。全域旅游導引的旅游業(yè)轉型時(shí)期, 旅游主體多元、旅游業(yè)態(tài)多樣、旅游資源整合問(wèn)題更加突出。旅游主體的多元必然引發(fā)旅游經(jīng)營(yíng)者甚至旅游者魚(yú)龍混雜, 少數旅游企業(yè)面對旅游資源的整合為了謀求自身利益損害公共利益現象較為突出;旅游業(yè)態(tài)的多樣必然使一些諸如在線(xiàn)旅游、郵輪旅游、露營(yíng)地旅游、鄉村旅游等新業(yè)態(tài)缺乏必要的法律規范, 以公共利益為準則對這些業(yè)態(tài)進(jìn)行規制十分必要, 監管正是立足于社會(huì )公共利益對多元旅游主體和多樣旅游業(yè)態(tài)的規引。當然, 過(guò)往的各自為政的監管在一定程度上可以發(fā)揮一定的實(shí)效, 但因其銜接機制不夠完善和政府自身執法資源的有限難以應對綜合性不斷拓展的全域旅游, 創(chuàng )新旅游綜合監管機制就成了適應全域旅游實(shí)踐發(fā)展的必然要求。

從有效銜接來(lái)看, 需要創(chuàng )新綜合監管機制和構建行政執法和刑事司法相銜接的機制。一方面, 由于過(guò)往旅游市場(chǎng)是分段監管, 旅游部門(mén)主要是監管旅游服務(wù)質(zhì)量、工商部門(mén)主要是監管侵害旅游消費者合法權益的行為、公安部門(mén)主要是打擊侵害旅游者權益的犯罪行為、質(zhì)監部門(mén)負責的是旅游設施設備的安全監管等, 而旅游行為涉及到上述諸環(huán)節, 是一個(gè)由無(wú)數旅游環(huán)節串聯(lián)在一起的行為, 各自為政的監管難以對旅游行為的中間環(huán)節點(diǎn)尤其是邊界點(diǎn)實(shí)施有效監管。同時(shí), 因現行法制對旅游某些新業(yè)態(tài)的監管缺乏明確規定, 勢必會(huì )出現監管盲區, 只有一個(gè)由政府至少政府明確某一部門(mén)牽頭主導形成合力的機制才會(huì )有政府部門(mén)擔責邊界點(diǎn)和盲區的監管。再者, 侵害旅游消費者的行為也存在程度嚴重的差異, 如果嚴格區分一般侵害由旅游、質(zhì)檢、工商等行政部門(mén)監管, 而嚴重侵權行為由公安部門(mén)打擊, 也可能會(huì )出現嚴重程度不易判斷時(shí)監管不及時(shí)、不到位的情況。且一般行政監管部門(mén)發(fā)現嚴重侵害旅游者權益的行為不及時(shí)移送公安部門(mén), 則可能出現對旅游違法行為打擊不力的情形, 這就需要構建旅游行政執法與旅游刑事司法對接機制。

從克服旅游行政監管機制資源有限性來(lái)看, 離不開(kāi)監管模式由政府單一監管到政府管制與社會(huì )性規制相結合的監管機制創(chuàng )新?!罢还芩绾尉髂芨? 也不能明察秋毫, 不能依靠自己去了解一個(gè)大國生活的一切細節。它辦不到這一點(diǎn), 因為這樣的工作超過(guò)了人力之所及?!盵19]轉型中的旅游業(yè)因其業(yè)態(tài)的拓展和其主體的擴大, 憑政府機關(guān)也難以掌握各種具體的信息和細節, 這就需要引導旅游行業(yè)協(xié)會(huì )加強對旅游業(yè)的自律監管。

更為主要的是, 綜合監管有利于創(chuàng )造各類(lèi)旅游主體遵守法律的良好法治環(huán)境。人們遵守法律并不是在于其強制性, 更多地出于對法律正當性的認同, 以公共利益為依歸的旅游監管有助于弘揚和彰顯公共利益, 進(jìn)而型塑旅游主體遵守旅游法律法規的良好環(huán)境?!靶袨槿藢Ψ梢巹t做出何種反應行為, 不僅取決于法律規則及其約束力, 更取決于行為人所處的物質(zhì)和制度環(huán)境。在不同的物質(zhì)和制度環(huán)境下, 相同的規則并不一定會(huì )激勵出相同的行為?!盵20]公共利益得到弘揚和彰顯的物質(zhì)和制度環(huán)境激勵了旅游主體對內含公共利益和公平正義的法律的認同和尊重, 旅游法律法規也就會(huì )在這種認同和尊重中得到有效實(shí)施。全域旅游是在政策和法律雙重規制下展開(kāi)的, 而政策與法制兩者的功能都在于調和和調解各種錯綜復雜和沖突的利益, “以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得以滿(mǎn)足, 而使其他利益最小的犧牲”, 旅游監管恰是實(shí)現旅游政策和法制保障公共利益功能的有效途徑[21]。旅游市場(chǎng)監管的本質(zhì)是以公共利益為準則評價(jià)旅游主體的行為, 只有符合公共利益的旅游主體行為才能得到肯定, 而公共利益實(shí)際上也就是整體上保障旅游主體的正當權益, 從而使個(gè)體利益在這種保障過(guò)程中得以實(shí)現?!叭藗円笳枰蕴峁┑哪切┳顬橹匾墓伯a(chǎn)品, 并不是對任何特定需求的直接滿(mǎn)足, 而是對某些條件的保障, 從而使個(gè)人和較小的群體在這些條件下得以享有較有力的機會(huì )以滿(mǎn)足彼此的需求?!盵22]正當利益得到保障是旅游者自覺(jué)接受進(jìn)而遵守旅游法律法規的行動(dòng)理由。

注釋
1[1]馬波.中國旅游業(yè)轉型發(fā)展的若干重要問(wèn)題[J].旅游學(xué)刊, 2007, (12) :12-17.

2[2]厲新建, 張凌云, 崔莉.全域旅游:建設世界一流旅游目的地的理念創(chuàng )新---以北京為例[J].人文地理, 2013, (3) :130-134.

3[3]《憲法》第89條及《地方人名代表大會(huì )與地方人民政府組織法》第59條。

4[4]國務(wù)院.關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)[Z].2014-08-09.

5[5]中央委員會(huì ).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[Z].2013-11-15.

6[6]國土資源部.住房與城鄉建設部, 國家旅游局.關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)[Z].2015-11-25.

7[7]Chris Cooper, John F, David G, Stephen W, Tourism principle&practice[M].UK:Pitman.1990:80.

8[8]全國人大常委會(huì ).中華人民共和國旅游法[Z].2013-04-25.

9[9]熊文釗, 陳成.京津冀協(xié)同發(fā)展視域下旅游區域協(xié)作的法制保障[J].旅游學(xué)刊, 2014, (11) :20.

10[10]國家旅游局.國家全域旅游示范區認定標準 (征求意見(jiàn)稿) [Z].2016年9月.

11[11]國務(wù)院.關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)[Z].2009-12-01.

12[12]張紅.論國家政策作為民法法源[J].中國社會(huì )科學(xué), 2015, (12) .

13[13]吳越.宏觀(guān)調控:宜政策化抑或制度化[J].中國法學(xué), 2008, (1) .

14[14]楊建順.日本行政法通論[M].北京:中國法制出版社, 1998.729.

15[15]李克強.政府工作報告[M].北京:人民出版社, 2017.5-6.

16[16]李克強.簡(jiǎn)政放權放管結合優(yōu)化服務(wù)[J].中國行政管理, 2015, (6) :7.

17[17]吳邦國.在形成中國特色社會(huì )主義法律體系座談會(huì )上的講話(huà)[N].人民日報, 2011-01-27 (2) .

18[18]張騏.法律實(shí)施的概念、評價(jià)標準及影響因素分析[J].法律科學(xué), 1999, (1) :13.

19[19]托克維爾.論美國的民主[M].董果良譯.北京:商務(wù)印書(shū)館, 1995.100-101.

20[20]Robert B.Seidman, the State, Law and Development[M].Croom Helm Ltd, 1978.36.

21[21]龐德.通過(guò)法律的社會(huì )控制-法律的任務(wù)[M].沈宗靈譯.北京:商務(wù)印書(shū)館, 1984.41.

22[22]哈耶克.法律、立法與自由[M].鄧正來(lái)譯.北京;中國大百科全書(shū)出版社, 2000.2-3.

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