摘    要：
“不合理低價游”現(xiàn)象屢禁不止,這是不成熟的旅游市場和不規(guī)范的旅游執(zhí)法環(huán)境的客觀反映。其成因一方面在于旅游消費當事人在既定環(huán)境中個體理性選擇異化為集體非理性。另一方面是因為我國旅游綜合執(zhí)法改革尚未全面到位,理念、職能、體制的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變還在路上。因此,以《旅游法》的法治化實施為核心,實現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變,是“不合理低價游”問題標本兼治的必然要求。

作者簡介：王偉,男,貴州財經(jīng)大學文法學院教授,碩士生導師,法學博士,主要研究方向:憲法學與行政法學;;湯靜,女,湖南師范大學旅游學院副教授,碩士生導師,湖南師范大學國際法博士生,主要研究方向:旅游法、旅游管理。;

收稿日期：2020-06-10



On Governance Approach of “Unreasonable Low-price Tourism”
WANG Wei TANG Jing
School of Humanities and Law, Guizhou University of Finance and Economics Tourism School, Hunan Normal University
Abstract：
The phenomenon of “Unreasonable Low-price Tourism” hasn't been prohibited thoroughly for a long time, which is a objective reflection of the immature tourism market and irregular legal environment. On the one hand, the reason is the alienation of individual rational choice into collective irrational in the given environment by the parties involved in tourism consumption.On the other hand, China's comprehensive law enforcement of tourism has not yet been fully put in place, and the transformation of the governance modernization of concepts, functions, and systems is still on the way,Therefore, taking the legal implementation of the Tourism Law under the rule of law as the core, and realizing the transition from management to governance, is an inevitable requirement for addressing both the symptoms and the root causes of the “unreasonable low-price travel” problem.

Received： 2020-06-10

“不合理低價游”為何屢禁不止?客觀地看,這首先是一個不成熟旅游市場的特有現(xiàn)象,這種現(xiàn)象是旅游消費當事人在既定環(huán)境中個體理性選擇異化為集體非理性,該現(xiàn)象的消除從根本上講只能寄望于旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和旅游市場的成熟規(guī)范。事實上,我國旅游綜合執(zhí)法改革尚未全面到位,理念、職能、體制的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變還在路上,不習慣和不善于運用和借助市場化、社會化的執(zhí)法方式和執(zhí)法資源,這種傳統(tǒng)行政管理路徑依賴無疑是“不合理低價游”成為“老大難”問題的重要成因。因此,從旅游市場與旅游法治關(guān)系的視角來觀察和理解“不合理低價游”現(xiàn)象,從《旅游法》法治化實施的層面探討“不合理低價游”的治理進路,不失為一個科學而有效的分析維度。

一、“不合理低價游”的市場亂象與整治
在成熟的旅游市場,有效供給不足與市場秩序不規(guī)范之間并不直接相關(guān),旅游市場主要通過價格和競爭機制實現(xiàn)相關(guān)要素的優(yōu)化配置,調(diào)節(jié)旅游供求矛盾,市場秩序的動態(tài)穩(wěn)定和平衡自不待言。就此而言,“不合理低價游”是近年來大眾旅游的井噴式增長的一個“副產(chǎn)品”。不可否認,旅游市場的不規(guī)范與不成熟也是其重要成因。

《旅游法》于2013年10月1日起施行,原國家旅游局在同年12月17日啟動了以“不合理低價游”為查處重點的旅游市場秩序?qū)ｍ椪位顒?該項整治活動持續(xù)至2014年5月。2017年,原國家旅游局聯(lián)合公安、工商、工信、網(wǎng)信等部門持續(xù)開展了全國旅游市場秩序綜合整治“春季行動”“暑期整頓”和“秋冬會戰(zhàn)”,此次整治號稱“延續(xù)時間最長、動員力量最廣、監(jiān)督力度最大、處罰企業(yè)最多、各方反響最好”1。2018年,新組建的文化和旅游部組織開展了兩次“利劍行動”,“不合理低價游”依然是整治重點。2019年7月1日,全國文化和旅游市場整治行動電視電話會議通報了2019上半年國家文化和旅游部聘請第三方通過采用“體檢式”暗訪方式對全國20個省、130多個市進行暗訪拍攝到的全國文化旅游市場存在的8個方面的主要問題,“不合理低價游”赫然在列。會議就此提出的解決措施是從7月1日至10月15日在全國開展為期三個半月的文化市場場所、在線旅游產(chǎn)品、不合理低價及非法經(jīng)營旅行社業(yè)務等多項專項整治2。2019年4月22日北京陽光消費大數(shù)據(jù)研究院、消費者網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《在線旅游消費趨勢與消費維權(quán)趨勢研究報告(2019)》顯示,低價陷阱成為在線旅游消費維權(quán)十大熱點之一3。時至今日,在全國各地各級各類有關(guān)旅游市場的規(guī)范性文件和執(zhí)法活動中,“不合理低價游”幾乎是一個無處不在的“關(guān)鍵詞”?？傊?近年來從中央到地方開展的各種各樣的“運動式”和“一刀切”的專項整治活動可謂屢見不鮮,許多“意見”“通知”“方案”從上到下如出一轍,相關(guān)要求和舉措三令五申大同小異,但旅游市場的諸多亂象并未得到有效根治,往往風頭過后死灰忽燃,二者之間事實上陷入了“道高一尺魔高一丈”的惡性循環(huán)。

二、“不合理低價游”為何屢禁不止?
“不合理低價游”為何屢禁不止?學界對此可謂仁者見仁智者見智。如許忠偉認為價格戰(zhàn)是旅行社市場結(jié)構(gòu)而非《旅游法》所能決定的4。余琴、郭為從旅游者、旅行社和地方管理部門的故意無視以及旅游者的默認補償角度解釋“不合理低價游”的囚徒困境5。同樣視“不合理低價游”為囚徒困境,李承哲、郭為的解釋是信息不對稱性及其基礎(chǔ)上消費者、旅行社的理性選擇和地接社、組團社、導游的串謀6。程民選、白曄則強調(diào)交易環(huán)境而非信息不對稱和經(jīng)營者的利己傾向才是旅游消費者財產(chǎn)權(quán)受侵害的必要條件7。胡撫生列出的原因包括:旅游供需雙方信息不對稱、包價旅游業(yè)務競爭加劇、傳統(tǒng)“旅游+購物”利益模式固化、低價團為低收入者提供了出游機會8。李志強、李玲認為是旅行社未將導游成本列入到產(chǎn)品成本甚至轉(zhuǎn)嫁責任的方式使然9。楊仕兵、邱小玲給出的解釋為:旅游市場競爭激烈、導游的非正式性、旅游市場監(jiān)管不力和旅游產(chǎn)品的可替代性10。李莉、張婷剖析“零負團費”規(guī)制乏力的表面原因是是旅游行業(yè)服務類型的高同質(zhì)性和旅行社逐利本性,本質(zhì)原因是《旅游法》第三十五條可操作性不強11。張楊將“不合理低價游”作為強制購物和導游低薪的結(jié)果而非原因,后者源于游客投訴成本太高、旅游經(jīng)營者違法成本過低以及監(jiān)管不力12。楊富斌歸結(jié)為旅游者不同于其他消費者的特殊性、我國旅游行業(yè)長期存在的某些潛規(guī)則及旅游者在異地投訴和維權(quán)的困難等三因素13。孟凡哲主張旅游市場主體的法律思維缺失在很大程度上導致了旅游市場的失范14。王惠靜從現(xiàn)行法存在漏洞、新舊法銜接斷層等方面進行法律成因分析15。諸如此類的解釋,雖然各有其著眼點和針對性,但基本上是所在領(lǐng)域和立場的“就事論事”。而在各自“專業(yè)槽”16的基礎(chǔ)上,研究理論、路徑的開放性與包容性,是這種“老大難”問題所必需的“綜合治理”對理論研究的當然要求。

從實踐層面看,對于“不合理低價游”,無論社會輿論口誅筆伐還是官方三令五申歷,經(jīng)20余年一直是旅游市場規(guī)范和發(fā)展中的頑疾,其成因紛繁復雜,利益相關(guān)者又眾多,產(chǎn)業(yè)鏈也盤根錯節(jié),其背后的體制機制根深蒂固。這從根本上決定了“綜合治理”的必要性與現(xiàn)實性。而實踐中這卻是旅游市場整治的最大短板。2014年即《旅游法》實施一周年之際,全國人大常委會執(zhí)法檢查組對13個省(區(qū)、市)組織開展了直接和委托執(zhí)法檢查,向全國人大常委會報告中提出了五大突出問題。時至今日,這些問題有的部分得以解決,有的進展緩慢,總體上實施效果不佳。

具體而言,對于“配套法規(guī)制度建設還沒及時跟上”問題,雖然《旅行社條例》《導游人員管理條例》均于2017年修改,2014年以來雖然有26省(區(qū)、市)修改了《旅游條例》,但對應于《旅游法》于2016年和2018年的兩次修改,26省(區(qū)、市)地方性立法作相應修改的數(shù)量分別為10次和3次。2015年修改后的《立法法》賦予所有設區(qū)的市(282個)地方立法權(quán)以來,制定地方性旅游條例的僅12例17。而截至2009年國家旅游局暫停中國優(yōu)秀旅游城市評選活動,共有337座城市相繼獲評中國優(yōu)秀旅游城市命名,此后以“旅游立市”定位和納入各級各類“旅游目的地”體系的城市更是數(shù)不勝數(shù),但大多數(shù)地方并未制定具有地方性、針對性和可操作性的旅游條例,旅游工作的依法行政自然主要是依規(guī)范性文件甚至是依政策行政。

關(guān)于“旅游綜合協(xié)調(diào)體制機制運行還不到位”的問題,自2018年從中央到地方全面推進《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,將旅游市場執(zhí)法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊伍,統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責以來,全國各地主要按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》的通知(中辦發(fā)[2018] 59號)進行改革,對于如何整合職能、規(guī)范編制、建設隊伍、健全制度、規(guī)范機制都還處于探索甚至試錯階段,《文化市場綜合執(zhí)法管理條例(征求意見稿)》公開征求意見后還未提請國務院常務會議討論,真正嚴格意義上的、規(guī)范化、常態(tài)化、制度化的旅游綜合協(xié)調(diào)體制機制仍未到位。

關(guān)于“旅游市場秩序中的突出問題還沒有根本好轉(zhuǎn)”的問題,《旅游法》利益相關(guān)者特別是作為直接和主要利益相關(guān)的旅游消費者的切身體驗應該頗具說服力。人民日報客戶端、新京報、新浪網(wǎng)、新浪新聞、新浪微博聯(lián)合發(fā)布的《2018旅游消費權(quán)益白皮書》根據(jù)12301國家智慧旅游公共服務平臺數(shù)據(jù)認為,2013—2017年全國景區(qū)口碑好評率和滿意度變化趨勢不明顯、全國酒店口碑好評率和滿意度小幅提升。22%的新浪網(wǎng)及微博用戶有過實際的旅游投訴經(jīng)驗,不滿意的地方主要集中在與旅游密切相關(guān)的旅游景區(qū)、交通、食宿、購物等方面,不知道有效的投訴維權(quán)途徑、認為商家會不作為、無人跟進、認為無法得到滿意處理結(jié)果、擔心投訴后信息泄露被報復、擔心解決時間成本高,這幾方面在導致放棄投訴的原因中占比均超過40%18。2019年4月22日北京陽光消費大數(shù)據(jù)研究院、消費者網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《在線旅游消費趨勢與消費維權(quán)趨勢研究報告(2019)》顯示,在線旅游消費維權(quán)熱點主要集中在以下十個方面:默認搭售、霸王條款、大數(shù)據(jù)“殺熟”、訂單退改、信息泄露、虛假宣傳、低價陷阱、下單后漲價或無票、訂單失誤(錯單、漏單等)、旅游意外賠償。報告認為,“目前行業(yè)發(fā)展仍然缺乏成熟經(jīng)驗,再加上在線旅游消費過程點多、線長、面廣,涉及線上、線下多個環(huán)節(jié),無論是有關(guān)部門的執(zhí)法監(jiān)督,還是企業(yè)自身的內(nèi)部管理,客觀上都存在一定難度?！?9

對于“旅游資源保護與開發(fā)利用的矛盾還比較突出”和“旅游公共服務的能力和水平還有待提高”的問題,2013—2017年,我國出境旅游人數(shù)和支出均居世界第1位,我國入境旅游人數(shù)居世界第7位20,而在世界經(jīng)濟論壇(WEF)發(fā)布的《2019年旅游業(yè)競爭力報告》中,中國位居第13位,具體各項指標排名為:有利環(huán)境第53位(商業(yè)環(huán)境第53位、安全保障第59位、健康衛(wèi)生第62位、人力資源第24位、通信條件第58位),旅游政策和條件第85位(旅游業(yè)優(yōu)先度第66位、國際開放第76位、價格競爭力第43位、環(huán)境可持續(xù)性第120位),基礎(chǔ)設施第54位(航空交通第31位、地面和港口交通第48位、游客服務設施第86位),自然和人文資源第1位(自然資源第4位、文化和商務旅行資源第1位)21。除“老天爺賞飯吃”的自然資源、5000多年歷史積淀而來的文化資源和40多年經(jīng)濟騰飛帶來的世界商機等形成的資源指標外,其他指標均低于總排名,旅游政策和條件更是在四類指標體系中墊底(四類指標權(quán)重均為25%)。總的說來,我國旅游硬件優(yōu)于軟件,政策(法律)在規(guī)范和促進旅游公共服務能力和水平方面的表現(xiàn)乏善可陳,特別是在依法調(diào)整和解決旅游資源保護與開發(fā)利用的矛盾未起到應有作用。

近7年來,《旅游法》并未起到應有的依法治旅作用,無論維護利益相關(guān)者的合法權(quán)益還是有效規(guī)范旅游市場,無論保護資源利用還是環(huán)境保護,無論對行政權(quán)力的規(guī)范協(xié)調(diào)還是對社會行業(yè)組織的引導約束,都未起到應有作用,在相當程度上可以一言以蔽之為“軟法”。究其原因,《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》指出的“旅游業(yè)發(fā)展的體制機制與綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執(zhí)法的要求不相適應”“我國旅游業(yè)處于黃金發(fā)展期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期和矛盾凸顯期,也面臨不少挑戰(zhàn)”當然是較為客觀的表述,但從治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度看,《旅游法》對“不合理低價游”規(guī)范不力,存在從理念到制度、體制、機制等一系列的認識和實踐成因。

總的說來,全國人大旅游執(zhí)法檢查中指出的五大問題,在各自不同層面共同催生了“不合理低價游”現(xiàn)象,其背后的主客觀因素,在前述“不合理低價游”成因相關(guān)研究中多有論及,相關(guān)對策建議不無針對性和建設性。但時至今日,“不合理低價游”仍然大行其道,這客觀上給我們提出了一個更為基礎(chǔ)和宏大的理論和實踐問題,即“不合理低價游”的治理現(xiàn)代化問題,即必須從行政主導的、自上而下的、運動式的“整治”轉(zhuǎn)向體系化、現(xiàn)代化和法治化的“治理”。

三、“不合理低價游”治理的現(xiàn)代化進路
黨的十九屆四中全會明確將“厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系”與“完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能,實行政府權(quán)責清單制度”相提并論,作為“優(yōu)化政府職責體系”的應有之義,也是“深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務,深化行政審批制度改革,改善營商環(huán)境,激發(fā)各類市場主體活力”22的前提和基礎(chǔ),而這都必須在“堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系”的法治軌道和治理體系中才得以理解和踐行。這內(nèi)在地規(guī)定了“不合理低價游”的法治框架與進路。

首先,作為依法治理的前提和根據(jù),需要科學認識《旅游法》的立法目的與規(guī)范精神。

在堅持全面依法治國的治國方略中,旅游經(jīng)濟的發(fā)展方向必然是法治經(jīng)濟,旅游市場的規(guī)范路徑必然是依法治理,旅游行政的執(zhí)行方式必然是依法行政。這里的法首先指的是旅游領(lǐng)域的基本法和綜合法——《旅游法》。雖然時任全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室主任王超英主張《旅游法》立法之初就聚焦于“以人為本,保護旅游者的合法權(quán)益”23,不過從文義解釋看,該法第一條表明的立法目的是同時致力于“保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益,規(guī)范旅游市場秩序,保護和合理利用旅游資源,促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。在立法者看來,“本條表明,制定本法的目的不僅是要保障旅游者的合法權(quán)益,也是要保障旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務的旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益,從而平衡旅游者與旅游經(jīng)營者之間的權(quán)利,以促進旅游業(yè)的發(fā)展?！迸c其他三方面一樣,“上述立法目的是一個有機整體,相互關(guān)聯(lián),不可分割,本法其他各項規(guī)范都是為實現(xiàn)本條的立法目的服務的?！?4可見,《旅游法》既是旅游市場秩序的規(guī)范法,也是旅游者和旅游經(jīng)營者權(quán)益的保護法,還是旅游業(yè)健康發(fā)展的促進法。這也是時任全國人大財經(jīng)委副主任委員、旅游法草案起草組副組長尹中卿所堅持的“它要保護旅游者、旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員的權(quán)利,也要規(guī)范旅游者、旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員、政府機構(gòu)、旅游執(zhí)法人員的行為,更要促進旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展?！?5更為重要的是,該法制定于2013年4月25日,總體上較好地體現(xiàn)了科學發(fā)展觀,符合“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標,深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！薄敖?jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,必須更加尊重市場規(guī)律,更好發(fā)揮政府作用。”等黨的十八大精神要求。不僅在立法過程,全國人大財經(jīng)委作為牽頭單位,“我們并沒有傾向于哪一個部門,而是站在宏觀、超脫、中立的位置上,公允地協(xié)調(diào)各個方面、各個部門的分歧和爭論,在矛盾焦點處砍一刀,堅決糾正權(quán)力部門化,竭力避免部門利益法治化。”而且在堅持綜合立法的同時,突出保障旅游者合法權(quán)益的立法理念,“以保護旅游者的合法權(quán)益為主線,同時平衡旅游者與旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務和責任。這才是旅游法的靈魂?！?6從立法總體思路上,強調(diào)“充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,明確并細化各市場主體間的權(quán)利義務關(guān)系,著力解決旅游資源及其經(jīng)營管理中部門、行業(yè)和地區(qū)分割問題,實行統(tǒng)一的服務標準和市場準則,破除體制機制性障礙?！?7從規(guī)范內(nèi)容看,無論是總則部分專門規(guī)定對旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的政府綜合(統(tǒng)籌)協(xié)調(diào)責任、旅游行業(yè)組織自律管理權(quán)利并體現(xiàn)在其后的相關(guān)條文中,專章規(guī)定旅游規(guī)劃(第三章),專章規(guī)范旅游合同,還是具體條文的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和權(quán)利義務設置的規(guī)范性、合理性和可操作性,應該說基本上達到了“堅持以人為本,安全第一,以保障旅游者合法權(quán)益為主線,平衡旅游者與旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務和責任,強化政府監(jiān)管,規(guī)范旅游市場秩序,保護和合理利用資源,促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。”的立法初衷28。簡言之,依法治旅無論從旅游法律治理體系的角度還是依法行政的角度都有法可依和有法必依,這個法就是以《旅游法》為核心、以相關(guān)政策法規(guī)和地方條例為支撐的旅游法律政策體系。因此,我們觀察和分析《旅游法》的實施,需要將文義解釋與目的解釋、體系解釋、合憲性解釋及社會學解釋有機結(jié)合,立足于該法的原理、原則和精神進行相關(guān)規(guī)范內(nèi)容及其實施應然與實然態(tài)勢的比較分析,才能有的放矢的同時而不“一葉障目不見森林”。

其次,作為綜合治理的組織載體和運行框架,需要客觀把握《旅游法》實施體制的市場化路徑和綜合性特征。

區(qū)別于其他法律實施機制,《旅游法》實施有其顯而易見的特殊性,這是由旅游消費作為異地、即時和綜合性服務消費所決定的。旅游消費的綜合性,表現(xiàn)在旅游過程基本上都包括吃、住、行、游、購、娛等消費行為,對應地這些產(chǎn)品和服務的提供者關(guān)聯(lián)到旅游資源、旅游設施、旅游服務等不同主體,直接和間接涉及、帶動的產(chǎn)業(yè)不計其數(shù)。這直接體現(xiàn)在《旅游法》實施體制的綜合性,從傳統(tǒng)法律實施角度看,既有民法的多元化糾紛解決渠道,更有經(jīng)濟法的自上而下的行政與執(zhí)法機構(gòu),還有為數(shù)不多的行業(yè)自律等社會法平臺和追究刑事責任的刑法方式。站在治理體系現(xiàn)代化的視角,這些各自為政的實施,不僅缺乏科學性的邏輯基礎(chǔ),也沒有針對性的頂層設計?！堵糜畏ā返倪壿嫽A(chǔ)就是發(fā)揮市場體制的核心作用,不僅我國旅游業(yè)的興起本身作為市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物,而且市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟必然要求旅游行政必須符合旅游市場的內(nèi)在需要,旅游執(zhí)法必須與旅游消費的特征相適應,旅游市場秩序的維護和旅游糾紛的解決必須充分尊重和支持市場、行業(yè)、社會等非權(quán)力化路徑,而這注定是一個內(nèi)生和演化的過程。同時,《旅游法》的實施本身也要考慮成本問題,不僅要考慮國家機關(guān)的支出成本,也要考慮社會成本,更要考慮旅游消費者和經(jīng)營者的成本。這種意義上的實施市場化考量,也是《旅游法》實施精確化的重要因素。路易斯·卡普洛(Louis Kaplow)從法律經(jīng)濟學角度主張,法律的實質(zhì)正義的程度取決于程序正義的精確性,后者受制于責任和賠償金的確認成本,這種糾紛解決成本及與其息息相關(guān)的糾紛預防成本取決于制度設計是否有利于激烈利益相關(guān)者充分和公開展示、核實、分享相關(guān)信息,是否有助于罰當其過29。汪沛即據(jù)此表格顯示,民事訴訟相對于行政訴訟和刑事訴訟具有顯而易見的制度成本優(yōu)勢30。

最后,作為治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵和抓手,必須正確處理《旅游法》實施機制的科學、民主、效率要素及其相互關(guān)系。

《旅游法》2013年頒布實施及其2016年、2018年兩次修改的與時俱進性,為旅游法實施體制和運行機制提供了較好的制度基礎(chǔ),隨著《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》(中辦發(fā)[2018]59號)的全面貫徹實施,各級人大、政府進行相應法律、法規(guī)的“立改廢”工作和機構(gòu)重組、職責調(diào)整和人員轉(zhuǎn)隸的順利完成,應該說《旅游法》實施的制度和體制方面的主要瓶頸基本突破,實施機制問題已成為影響《旅游法》有效實施的關(guān)鍵要素。

旅游消費的情境性、個體性、異地性,旅游服務標準的不確定性、內(nèi)容的彈性和提供的延時性,旅游糾紛利益相關(guān)者之間的信息不對稱和力量的不平衡,決定了《旅游法》實施機制的頂層設計應以人為本,特別是以作為旅游活動中的“弱勢群體”即旅游消費者為本。這不僅是“買方市場”條件下《旅游法》有效實施的“抓手”,也是倒逼經(jīng)營者、監(jiān)管者和其他利益相關(guān)者有效參與旅游治理現(xiàn)代化、法治化的“阿基米德點”。具體而言,應結(jié)合“放管服”的改革創(chuàng)新,從依法改革和依法行政的角度為旅游市場各類主體創(chuàng)造充分競爭的市場條件,結(jié)合司法體制改革,從高效、便捷、親民的目的導向建立健全旅游矛盾糾紛多元化解決方式的有機銜接和案件繁簡分流機制。其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是,立足于旅游治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標導向,著眼于當前我國旅游領(lǐng)域的主要亂象及其癥結(jié),致力于《旅游法》實施的長效性和可持續(xù)性,不以“命令——服從”型的傳統(tǒng)執(zhí)法模式為分析對象,而從私人、社會、行政、司法等幾類《旅游法》實施方式的多元化和《旅游法》實施利益相關(guān)者之間的互動性這兩個“關(guān)鍵詞”為視角,以旅游消費糾紛的法律解決為主題來分析我國《旅游法》的實施機制問題,探索創(chuàng)新和健全《旅游法》實施機制的路徑和方法。

注釋
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15王惠靜.旅游“零負團費”問題法律規(guī)制再檢審——兼論《旅游法》適用中的新問題[J].法學雜志,2016,37(7):79-86.
16該術(shù)語就其正面意義而言一般指專業(yè)的準入門檻或者研究特色與能力,其負面影響則指研究的封閉性。盧建平.非專業(yè)主義與刑法學的發(fā)展[J].人大法律評論,2001(01):406-419.馬榮春.“專業(yè)槽”:刑法學知識轉(zhuǎn)型中的一個原本、扭曲與回歸[J].中國政法大學學報,2014,(3):69-78+159.
17這是分別以“旅行社”和“導游”為檢索詞在“北大法寶”進行標題“精確”檢索的統(tǒng)計結(jié)果。
18新浪微博數(shù)據(jù)中心.旅游消費權(quán)益白皮書來了[EB/OL].(2018-08-22)[2020-05-14].https://weibo.com/2230631943/GwI04tkeT?type=comment.
19中國服務貿(mào)易指南網(wǎng).《在線旅游消費趨勢與消費維權(quán)趨勢研究報告(2019)》發(fā)布[EB/OL].(2019-04-23)[2020-05-14].http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/hangyezk/201904/81733.html.
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27中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國旅游法(草案)》的說明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.
28中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國旅游法(草案)》的說明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.
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