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當前位置:首頁(yè)旅游法制研究
湯靜:“不合理低價(jià)游”的治理進(jìn)路分析
時(shí)間:2022-09-24 瀏覽:1140 來(lái)源: 作者:湯靜
“不合理低價(jià)游”的治理進(jìn)路分析 
摘    要:
“不合理低價(jià)游”現象屢禁不止,這是不成熟的旅游市場(chǎng)和不規范的旅游執法環(huán)境的客觀(guān)反映。其成因一方面在于旅游消費當事人在既定環(huán)境中個(gè)體理性選擇異化為集體非理性。另一方面是因為我國旅游綜合執法改革尚未全面到位,理念、職能、體制的治理現代化轉變還在路上。因此,以《旅游法》的法治化實(shí)施為核心,實(shí)現從管理向治理的轉變,是“不合理低價(jià)游”問(wèn)題標本兼治的必然要求。

作者簡(jiǎn)介:王偉,男,貴州財經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院教授,碩士生導師,法學(xué)博士,主要研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué);;湯靜,女,湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授,碩士生導師,湖南師范大學(xué)國際法博士生,主要研究方向:旅游法、旅游管理。;

收稿日期:2020-06-10



On Governance Approach of “Unreasonable Low-price Tourism”
WANG Wei TANG Jing
School of Humanities and Law, Guizhou University of Finance and Economics Tourism School, Hunan Normal University
Abstract:
The phenomenon of “Unreasonable Low-price Tourism” hasn't been prohibited thoroughly for a long time, which is a objective reflection of the immature tourism market and irregular legal environment. On the one hand, the reason is the alienation of individual rational choice into collective irrational in the given environment by the parties involved in tourism consumption.On the other hand, China's comprehensive law enforcement of tourism has not yet been fully put in place, and the transformation of the governance modernization of concepts, functions, and systems is still on the way,Therefore, taking the legal implementation of the Tourism Law under the rule of law as the core, and realizing the transition from management to governance, is an inevitable requirement for addressing both the symptoms and the root causes of the “unreasonable low-price travel” problem.

Received: 2020-06-10

“不合理低價(jià)游”為何屢禁不止?客觀(guān)地看,這首先是一個(gè)不成熟旅游市場(chǎng)的特有現象,這種現象是旅游消費當事人在既定環(huán)境中個(gè)體理性選擇異化為集體非理性,該現象的消除從根本上講只能寄望于旅游業(yè)的轉型升級和旅游市場(chǎng)的成熟規范。事實(shí)上,我國旅游綜合執法改革尚未全面到位,理念、職能、體制的治理現代化轉變還在路上,不習慣和不善于運用和借助市場(chǎng)化、社會(huì )化的執法方式和執法資源,這種傳統行政管理路徑依賴(lài)無(wú)疑是“不合理低價(jià)游”成為“老大難”問(wèn)題的重要成因。因此,從旅游市場(chǎng)與旅游法治關(guān)系的視角來(lái)觀(guān)察和理解“不合理低價(jià)游”現象,從《旅游法》法治化實(shí)施的層面探討“不合理低價(jià)游”的治理進(jìn)路,不失為一個(gè)科學(xué)而有效的分析維度。

一、“不合理低價(jià)游”的市場(chǎng)亂象與整治
在成熟的旅游市場(chǎng),有效供給不足與市場(chǎng)秩序不規范之間并不直接相關(guān),旅游市場(chǎng)主要通過(guò)價(jià)格和競爭機制實(shí)現相關(guān)要素的優(yōu)化配置,調節旅游供求矛盾,市場(chǎng)秩序的動(dòng)態(tài)穩定和平衡自不待言。就此而言,“不合理低價(jià)游”是近年來(lái)大眾旅游的井噴式增長(cháng)的一個(gè)“副產(chǎn)品”。不可否認,旅游市場(chǎng)的不規范與不成熟也是其重要成因。

《旅游法》于2013年10月1日起施行,原國家旅游局在同年12月17日啟動(dòng)了以“不合理低價(jià)游”為查處重點(diǎn)的旅游市場(chǎng)秩序專(zhuān)項整治活動(dòng),該項整治活動(dòng)持續至2014年5月。2017年,原國家旅游局聯(lián)合公安、工商、工信、網(wǎng)信等部門(mén)持續開(kāi)展了全國旅游市場(chǎng)秩序綜合整治“春季行動(dòng)”“暑期整頓”和“秋冬會(huì )戰”,此次整治號稱(chēng)“延續時(shí)間最長(cháng)、動(dòng)員力量最廣、監督力度最大、處罰企業(yè)最多、各方反響最好”1。2018年,新組建的文化和旅游部組織開(kāi)展了兩次“利劍行動(dòng)”,“不合理低價(jià)游”依然是整治重點(diǎn)。2019年7月1日,全國文化和旅游市場(chǎng)整治行動(dòng)電視電話(huà)會(huì )議通報了2019上半年國家文化和旅游部聘請第三方通過(guò)采用“體檢式”暗訪(fǎng)方式對全國20個(gè)省、130多個(gè)市進(jìn)行暗訪(fǎng)拍攝到的全國文化旅游市場(chǎng)存在的8個(gè)方面的主要問(wèn)題,“不合理低價(jià)游”赫然在列。會(huì )議就此提出的解決措施是從7月1日至10月15日在全國開(kāi)展為期三個(gè)半月的文化市場(chǎng)場(chǎng)所、在線(xiàn)旅游產(chǎn)品、不合理低價(jià)及非法經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)等多項專(zhuān)項整治2。2019年4月22日北京陽(yáng)光消費大數據研究院、消費者網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《在線(xiàn)旅游消費趨勢與消費維權趨勢研究報告(2019)》顯示,低價(jià)陷阱成為在線(xiàn)旅游消費維權十大熱點(diǎn)之一3。時(shí)至今日,在全國各地各級各類(lèi)有關(guān)旅游市場(chǎng)的規范性文件和執法活動(dòng)中,“不合理低價(jià)游”幾乎是一個(gè)無(wú)處不在的“關(guān)鍵詞”??傊?近年來(lái)從中央到地方開(kāi)展的各種各樣的“運動(dòng)式”和“一刀切”的專(zhuān)項整治活動(dòng)可謂屢見(jiàn)不鮮,許多“意見(jiàn)”“通知”“方案”從上到下如出一轍,相關(guān)要求和舉措三令五申大同小異,但旅游市場(chǎng)的諸多亂象并未得到有效根治,往往風(fēng)頭過(guò)后死灰忽燃,二者之間事實(shí)上陷入了“道高一尺魔高一丈”的惡性循環(huán)。

二、“不合理低價(jià)游”為何屢禁不止?
“不合理低價(jià)游”為何屢禁不止?學(xué)界對此可謂仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。如許忠偉認為價(jià)格戰是旅行社市場(chǎng)結構而非《旅游法》所能決定的4。余琴、郭為從旅游者、旅行社和地方管理部門(mén)的故意無(wú)視以及旅游者的默認補償角度解釋“不合理低價(jià)游”的囚徒困境5。同樣視“不合理低價(jià)游”為囚徒困境,李承哲、郭為的解釋是信息不對稱(chēng)性及其基礎上消費者、旅行社的理性選擇和地接社、組團社、導游的串謀6。程民選、白曄則強調交易環(huán)境而非信息不對稱(chēng)和經(jīng)營(yíng)者的利己傾向才是旅游消費者財產(chǎn)權受侵害的必要條件7。胡撫生列出的原因包括:旅游供需雙方信息不對稱(chēng)、包價(jià)旅游業(yè)務(wù)競爭加劇、傳統“旅游+購物”利益模式固化、低價(jià)團為低收入者提供了出游機會(huì )8。李志強、李玲認為是旅行社未將導游成本列入到產(chǎn)品成本甚至轉嫁責任的方式使然9。楊仕兵、邱小玲給出的解釋為:旅游市場(chǎng)競爭激烈、導游的非正式性、旅游市場(chǎng)監管不力和旅游產(chǎn)品的可替代性10。李莉、張婷剖析“零負團費”規制乏力的表面原因是是旅游行業(yè)服務(wù)類(lèi)型的高同質(zhì)性和旅行社逐利本性,本質(zhì)原因是《旅游法》第三十五條可操作性不強11。張楊將“不合理低價(jià)游”作為強制購物和導游低薪的結果而非原因,后者源于游客投訴成本太高、旅游經(jīng)營(yíng)者違法成本過(guò)低以及監管不力12。楊富斌歸結為旅游者不同于其他消費者的特殊性、我國旅游行業(yè)長(cháng)期存在的某些潛規則及旅游者在異地投訴和維權的困難等三因素13。孟凡哲主張旅游市場(chǎng)主體的法律思維缺失在很大程度上導致了旅游市場(chǎng)的失范14。王惠靜從現行法存在漏洞、新舊法銜接斷層等方面進(jìn)行法律成因分析15。諸如此類(lèi)的解釋,雖然各有其著(zhù)眼點(diǎn)和針對性,但基本上是所在領(lǐng)域和立場(chǎng)的“就事論事”。而在各自“專(zhuān)業(yè)槽”16的基礎上,研究理論、路徑的開(kāi)放性與包容性,是這種“老大難”問(wèn)題所必需的“綜合治理”對理論研究的當然要求。

從實(shí)踐層面看,對于“不合理低價(jià)游”,無(wú)論社會(huì )輿論口誅筆伐還是官方三令五申歷,經(jīng)20余年一直是旅游市場(chǎng)規范和發(fā)展中的頑疾,其成因紛繁復雜,利益相關(guān)者又眾多,產(chǎn)業(yè)鏈也盤(pán)根錯節,其背后的體制機制根深蒂固。這從根本上決定了“綜合治理”的必要性與現實(shí)性。而實(shí)踐中這卻是旅游市場(chǎng)整治的最大短板。2014年即《旅游法》實(shí)施一周年之際,全國人大常委會(huì )執法檢查組對13個(gè)省(區、市)組織開(kāi)展了直接和委托執法檢查,向全國人大常委會(huì )報告中提出了五大突出問(wèn)題。時(shí)至今日,這些問(wèn)題有的部分得以解決,有的進(jìn)展緩慢,總體上實(shí)施效果不佳。

具體而言,對于“配套法規制度建設還沒(méi)及時(shí)跟上”問(wèn)題,雖然《旅行社條例》《導游人員管理條例》均于2017年修改,2014年以來(lái)雖然有26省(區、市)修改了《旅游條例》,但對應于《旅游法》于2016年和2018年的兩次修改,26省(區、市)地方性立法作相應修改的數量分別為10次和3次。2015年修改后的《立法法》賦予所有設區的市(282個(gè))地方立法權以來(lái),制定地方性旅游條例的僅12例17。而截至2009年國家旅游局暫停中國優(yōu)秀旅游城市評選活動(dòng),共有337座城市相繼獲評中國優(yōu)秀旅游城市命名,此后以“旅游立市”定位和納入各級各類(lèi)“旅游目的地”體系的城市更是數不勝數,但大多數地方并未制定具有地方性、針對性和可操作性的旅游條例,旅游工作的依法行政自然主要是依規范性文件甚至是依政策行政。

關(guān)于“旅游綜合協(xié)調體制機制運行還不到位”的問(wèn)題,自2018年從中央到地方全面推進(jìn)《深化黨和國家機構改革方案》,將旅游市場(chǎng)執法職責和隊伍整合劃入文化市場(chǎng)綜合執法隊伍,統一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)行政執法職責以來(lái),全國各地主要按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執法改革的指導意見(jiàn)》的通知(中辦發(fā)[2018] 59號)進(jìn)行改革,對于如何整合職能、規范編制、建設隊伍、健全制度、規范機制都還處于探索甚至試錯階段,《文化市場(chǎng)綜合執法管理條例(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)后還未提請國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論,真正嚴格意義上的、規范化、常態(tài)化、制度化的旅游綜合協(xié)調體制機制仍未到位。

關(guān)于“旅游市場(chǎng)秩序中的突出問(wèn)題還沒(méi)有根本好轉”的問(wèn)題,《旅游法》利益相關(guān)者特別是作為直接和主要利益相關(guān)的旅游消費者的切身體驗應該頗具說(shuō)服力。人民日報客戶(hù)端、新京報、新浪網(wǎng)、新浪新聞、新浪微博聯(lián)合發(fā)布的《2018旅游消費權益白皮書(shū)》根據12301國家智慧旅游公共服務(wù)平臺數據認為,2013—2017年全國景區口碑好評率和滿(mǎn)意度變化趨勢不明顯、全國酒店口碑好評率和滿(mǎn)意度小幅提升。22%的新浪網(wǎng)及微博用戶(hù)有過(guò)實(shí)際的旅游投訴經(jīng)驗,不滿(mǎn)意的地方主要集中在與旅游密切相關(guān)的旅游景區、交通、食宿、購物等方面,不知道有效的投訴維權途徑、認為商家會(huì )不作為、無(wú)人跟進(jìn)、認為無(wú)法得到滿(mǎn)意處理結果、擔心投訴后信息泄露被報復、擔心解決時(shí)間成本高,這幾方面在導致放棄投訴的原因中占比均超過(guò)40%18。2019年4月22日北京陽(yáng)光消費大數據研究院、消費者網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《在線(xiàn)旅游消費趨勢與消費維權趨勢研究報告(2019)》顯示,在線(xiàn)旅游消費維權熱點(diǎn)主要集中在以下十個(gè)方面:默認搭售、霸王條款、大數據“殺熟”、訂單退改、信息泄露、虛假宣傳、低價(jià)陷阱、下單后漲價(jià)或無(wú)票、訂單失誤(錯單、漏單等)、旅游意外賠償。報告認為,“目前行業(yè)發(fā)展仍然缺乏成熟經(jīng)驗,再加上在線(xiàn)旅游消費過(guò)程點(diǎn)多、線(xiàn)長(cháng)、面廣,涉及線(xiàn)上、線(xiàn)下多個(gè)環(huán)節,無(wú)論是有關(guān)部門(mén)的執法監督,還是企業(yè)自身的內部管理,客觀(guān)上都存在一定難度?!?9

對于“旅游資源保護與開(kāi)發(fā)利用的矛盾還比較突出”和“旅游公共服務(wù)的能力和水平還有待提高”的問(wèn)題,2013—2017年,我國出境旅游人數和支出均居世界第1位,我國入境旅游人數居世界第7位20,而在世界經(jīng)濟論壇(WEF)發(fā)布的《2019年旅游業(yè)競爭力報告》中,中國位居第13位,具體各項指標排名為:有利環(huán)境第53位(商業(yè)環(huán)境第53位、安全保障第59位、健康衛生第62位、人力資源第24位、通信條件第58位),旅游政策和條件第85位(旅游業(yè)優(yōu)先度第66位、國際開(kāi)放第76位、價(jià)格競爭力第43位、環(huán)境可持續性第120位),基礎設施第54位(航空交通第31位、地面和港口交通第48位、游客服務(wù)設施第86位),自然和人文資源第1位(自然資源第4位、文化和商務(wù)旅行資源第1位)21。除“老天爺賞飯吃”的自然資源、5000多年歷史積淀而來(lái)的文化資源和40多年經(jīng)濟騰飛帶來(lái)的世界商機等形成的資源指標外,其他指標均低于總排名,旅游政策和條件更是在四類(lèi)指標體系中墊底(四類(lèi)指標權重均為25%)??偟恼f(shuō)來(lái),我國旅游硬件優(yōu)于軟件,政策(法律)在規范和促進(jìn)旅游公共服務(wù)能力和水平方面的表現乏善可陳,特別是在依法調整和解決旅游資源保護與開(kāi)發(fā)利用的矛盾未起到應有作用。

近7年來(lái),《旅游法》并未起到應有的依法治旅作用,無(wú)論維護利益相關(guān)者的合法權益還是有效規范旅游市場(chǎng),無(wú)論保護資源利用還是環(huán)境保護,無(wú)論對行政權力的規范協(xié)調還是對社會(huì )行業(yè)組織的引導約束,都未起到應有作用,在相當程度上可以一言以蔽之為“軟法”。究其原因,《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規劃的通知》指出的“旅游業(yè)發(fā)展的體制機制與綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執法的要求不相適應”“我國旅游業(yè)處于黃金發(fā)展期、結構調整期和矛盾凸顯期,也面臨不少挑戰”當然是較為客觀(guān)的表述,但從治理體系與治理能力現代化的角度看,《旅游法》對“不合理低價(jià)游”規范不力,存在從理念到制度、體制、機制等一系列的認識和實(shí)踐成因。

總的說(shuō)來(lái),全國人大旅游執法檢查中指出的五大問(wèn)題,在各自不同層面共同催生了“不合理低價(jià)游”現象,其背后的主客觀(guān)因素,在前述“不合理低價(jià)游”成因相關(guān)研究中多有論及,相關(guān)對策建議不無(wú)針對性和建設性。但時(shí)至今日,“不合理低價(jià)游”仍然大行其道,這客觀(guān)上給我們提出了一個(gè)更為基礎和宏大的理論和實(shí)踐問(wèn)題,即“不合理低價(jià)游”的治理現代化問(wèn)題,即必須從行政主導的、自上而下的、運動(dòng)式的“整治”轉向體系化、現代化和法治化的“治理”。

三、“不合理低價(jià)游”治理的現代化進(jìn)路
黨的十九屆四中全會(huì )明確將“厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì )關(guān)系”與“完善政府經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等職能,實(shí)行政府權責清單制度”相提并論,作為“優(yōu)化政府職責體系”的應有之義,也是“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù),深化行政審批制度改革,改善營(yíng)商環(huán)境,激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力”22的前提和基礎,而這都必須在“堅持和完善中國特色社會(huì )主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的法治軌道和治理體系中才得以理解和踐行。這內在地規定了“不合理低價(jià)游”的法治框架與進(jìn)路。

首先,作為依法治理的前提和根據,需要科學(xué)認識《旅游法》的立法目的與規范精神。

在堅持全面依法治國的治國方略中,旅游經(jīng)濟的發(fā)展方向必然是法治經(jīng)濟,旅游市場(chǎng)的規范路徑必然是依法治理,旅游行政的執行方式必然是依法行政。這里的法首先指的是旅游領(lǐng)域的基本法和綜合法——《旅游法》。雖然時(shí)任全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )經(jīng)濟法室主任王超英主張《旅游法》立法之初就聚焦于“以人為本,保護旅游者的合法權益”23,不過(guò)從文義解釋看,該法第一條表明的立法目的是同時(shí)致力于“保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權益,規范旅游市場(chǎng)秩序,保護和合理利用旅游資源,促進(jìn)旅游業(yè)持續健康發(fā)展”。在立法者看來(lái),“本條表明,制定本法的目的不僅是要保障旅游者的合法權益,也是要保障旅行社、景區以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂(lè )等服務(wù)的旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權益,從而平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者之間的權利,以促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展?!迸c其他三方面一樣,“上述立法目的是一個(gè)有機整體,相互關(guān)聯(lián),不可分割,本法其他各項規范都是為實(shí)現本條的立法目的服務(wù)的?!?4可見(jiàn),《旅游法》既是旅游市場(chǎng)秩序的規范法,也是旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者權益的保護法,還是旅游業(yè)健康發(fā)展的促進(jìn)法。這也是時(shí)任全國人大財經(jīng)委副主任委員、旅游法草案起草組副組長(cháng)尹中卿所堅持的“它要保護旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游從業(yè)人員的權利,也要規范旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游從業(yè)人員、政府機構、旅游執法人員的行為,更要促進(jìn)旅游業(yè)的持續健康發(fā)展?!?5更為重要的是,該法制定于2013年4月25日,總體上較好地體現了科學(xué)發(fā)展觀(guān),符合“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì )管理中的重要作用”“要按照建立中國特色社會(huì )主義行政體制目標,深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi),建設職能科學(xué)、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府?!薄敖?jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,必須更加尊重市場(chǎng)規律,更好發(fā)揮政府作用?!钡赛h的十八大精神要求。不僅在立法過(guò)程,全國人大財經(jīng)委作為牽頭單位,“我們并沒(méi)有傾向于哪一個(gè)部門(mén),而是站在宏觀(guān)、超脫、中立的位置上,公允地協(xié)調各個(gè)方面、各個(gè)部門(mén)的分歧和爭論,在矛盾焦點(diǎn)處砍一刀,堅決糾正權力部門(mén)化,竭力避免部門(mén)利益法治化?!倍以趫猿志C合立法的同時(shí),突出保障旅游者合法權益的立法理念,“以保護旅游者的合法權益為主線(xiàn),同時(shí)平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員之間的權利、義務(wù)和責任。這才是旅游法的靈魂?!?6從立法總體思路上,強調“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用,明確并細化各市場(chǎng)主體間的權利義務(wù)關(guān)系,著(zhù)力解決旅游資源及其經(jīng)營(yíng)管理中部門(mén)、行業(yè)和地區分割問(wèn)題,實(shí)行統一的服務(wù)標準和市場(chǎng)準則,破除體制機制性障礙?!?7從規范內容看,無(wú)論是總則部分專(zhuān)門(mén)規定對旅游業(yè)發(fā)展和監管的政府綜合(統籌)協(xié)調責任、旅游行業(yè)組織自律管理權利并體現在其后的相關(guān)條文中,專(zhuān)章規定旅游規劃(第三章),專(zhuān)章規范旅游合同,還是具體條文的內容、結構和權利義務(wù)設置的規范性、合理性和可操作性,應該說(shuō)基本上達到了“堅持以人為本,安全第一,以保障旅游者合法權益為主線(xiàn),平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員之間的權利、義務(wù)和責任,強化政府監管,規范旅游市場(chǎng)秩序,保護和合理利用資源,促進(jìn)旅游業(yè)持續健康發(fā)展?!钡牧⒎ǔ踔?8。簡(jiǎn)言之,依法治旅無(wú)論從旅游法律治理體系的角度還是依法行政的角度都有法可依和有法必依,這個(gè)法就是以《旅游法》為核心、以相關(guān)政策法規和地方條例為支撐的旅游法律政策體系。因此,我們觀(guān)察和分析《旅游法》的實(shí)施,需要將文義解釋與目的解釋、體系解釋、合憲性解釋及社會(huì )學(xué)解釋有機結合,立足于該法的原理、原則和精神進(jìn)行相關(guān)規范內容及其實(shí)施應然與實(shí)然態(tài)勢的比較分析,才能有的放矢的同時(shí)而不“一葉障目不見(jiàn)森林”。

其次,作為綜合治理的組織載體和運行框架,需要客觀(guān)把握《旅游法》實(shí)施體制的市場(chǎng)化路徑和綜合性特征。

區別于其他法律實(shí)施機制,《旅游法》實(shí)施有其顯而易見(jiàn)的特殊性,這是由旅游消費作為異地、即時(shí)和綜合性服務(wù)消費所決定的。旅游消費的綜合性,表現在旅游過(guò)程基本上都包括吃、住、行、游、購、娛等消費行為,對應地這些產(chǎn)品和服務(wù)的提供者關(guān)聯(lián)到旅游資源、旅游設施、旅游服務(wù)等不同主體,直接和間接涉及、帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)不計其數。這直接體現在《旅游法》實(shí)施體制的綜合性,從傳統法律實(shí)施角度看,既有民法的多元化糾紛解決渠道,更有經(jīng)濟法的自上而下的行政與執法機構,還有為數不多的行業(yè)自律等社會(huì )法平臺和追究刑事責任的刑法方式。站在治理體系現代化的視角,這些各自為政的實(shí)施,不僅缺乏科學(xué)性的邏輯基礎,也沒(méi)有針對性的頂層設計?!堵糜畏ā返倪壿嫽A就是發(fā)揮市場(chǎng)體制的核心作用,不僅我國旅游業(yè)的興起本身作為市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物,而且市場(chǎng)經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟必然要求旅游行政必須符合旅游市場(chǎng)的內在需要,旅游執法必須與旅游消費的特征相適應,旅游市場(chǎng)秩序的維護和旅游糾紛的解決必須充分尊重和支持市場(chǎng)、行業(yè)、社會(huì )等非權力化路徑,而這注定是一個(gè)內生和演化的過(guò)程。同時(shí),《旅游法》的實(shí)施本身也要考慮成本問(wèn)題,不僅要考慮國家機關(guān)的支出成本,也要考慮社會(huì )成本,更要考慮旅游消費者和經(jīng)營(yíng)者的成本。這種意義上的實(shí)施市場(chǎng)化考量,也是《旅游法》實(shí)施精確化的重要因素。路易斯·卡普洛(Louis Kaplow)從法律經(jīng)濟學(xué)角度主張,法律的實(shí)質(zhì)正義的程度取決于程序正義的精確性,后者受制于責任和賠償金的確認成本,這種糾紛解決成本及與其息息相關(guān)的糾紛預防成本取決于制度設計是否有利于激烈利益相關(guān)者充分和公開(kāi)展示、核實(shí)、分享相關(guān)信息,是否有助于罰當其過(guò)29。汪沛即據此表格顯示,民事訴訟相對于行政訴訟和刑事訴訟具有顯而易見(jiàn)的制度成本優(yōu)勢30。

最后,作為治理現代化的關(guān)鍵和抓手,必須正確處理《旅游法》實(shí)施機制的科學(xué)、民主、效率要素及其相互關(guān)系。

《旅游法》2013年頒布實(shí)施及其2016年、2018年兩次修改的與時(shí)俱進(jìn)性,為旅游法實(shí)施體制和運行機制提供了較好的制度基礎,隨著(zhù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執法改革的指導意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2018]59號)的全面貫徹實(shí)施,各級人大、政府進(jìn)行相應法律、法規的“立改廢”工作和機構重組、職責調整和人員轉隸的順利完成,應該說(shuō)《旅游法》實(shí)施的制度和體制方面的主要瓶頸基本突破,實(shí)施機制問(wèn)題已成為影響《旅游法》有效實(shí)施的關(guān)鍵要素。

旅游消費的情境性、個(gè)體性、異地性,旅游服務(wù)標準的不確定性、內容的彈性和提供的延時(shí)性,旅游糾紛利益相關(guān)者之間的信息不對稱(chēng)和力量的不平衡,決定了《旅游法》實(shí)施機制的頂層設計應以人為本,特別是以作為旅游活動(dòng)中的“弱勢群體”即旅游消費者為本。這不僅是“買(mǎi)方市場(chǎng)”條件下《旅游法》有效實(shí)施的“抓手”,也是倒逼經(jīng)營(yíng)者、監管者和其他利益相關(guān)者有效參與旅游治理現代化、法治化的“阿基米德點(diǎn)”。具體而言,應結合“放管服”的改革創(chuàng )新,從依法改革和依法行政的角度為旅游市場(chǎng)各類(lèi)主體創(chuàng )造充分競爭的市場(chǎng)條件,結合司法體制改革,從高效、便捷、親民的目的導向建立健全旅游矛盾糾紛多元化解決方式的有機銜接和案件繁簡(jiǎn)分流機制。其中的關(guān)鍵環(huán)節是,立足于旅游治理體系和治理能力現代化的目標導向,著(zhù)眼于當前我國旅游領(lǐng)域的主要亂象及其癥結,致力于《旅游法》實(shí)施的長(cháng)效性和可持續性,不以“命令——服從”型的傳統執法模式為分析對象,而從私人、社會(huì )、行政、司法等幾類(lèi)《旅游法》實(shí)施方式的多元化和《旅游法》實(shí)施利益相關(guān)者之間的互動(dòng)性這兩個(gè)“關(guān)鍵詞”為視角,以旅游消費糾紛的法律解決為主題來(lái)分析我國《旅游法》的實(shí)施機制問(wèn)題,探索創(chuàng )新和健全《旅游法》實(shí)施機制的路徑和方法。

注釋
1胡浩.旅游市場(chǎng)整治劍指“不合理低價(jià)游”頑疾[EB/OL].(2018-08-01)[2020-05-14].http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/01/content_5311115.htm.
2日照市旅游發(fā)展委員會(huì ).2019年全國文化和旅游市場(chǎng)整治行動(dòng)電視電話(huà)會(huì )議在京召開(kāi)[EB/OL].(2019-07-07)[2020-05-14].https://www.sohu.com/a/325378097_120206970.
3中國服務(wù)貿易指南網(wǎng).《在線(xiàn)旅游消費趨勢與消費維權趨勢研究報告(2019)》發(fā)布[EB/OL].(2019-04-23)[2020-05-14].http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/hangyezk/201904/81733.html.
4許忠偉.“零負團費”的經(jīng)濟學(xué)解釋——兼評《旅游法》[J].求索,2016,(3):67-71.
5余琴,郭為.旅游者的故意無(wú)視與默認補償行為——關(guān)于不合理低價(jià)游的一種解釋[J].旅游論壇,2018,11(6):34-44.
6李承哲,郭為.信息不對稱(chēng)、囚徒困境與串謀:對“不合理”低價(jià)旅游亂像的解釋[A].中國旅游研究院.2017中國旅游科學(xué)年會(huì )論文集[C].中國旅游研究院:中國旅游研究院,2017.17.
7程民選,白曄.旅游消費者產(chǎn)權遭受侵害的根源及其治理[J].河北經(jīng)貿大學(xué)學(xué)報,2017,38(6):101-108.
8胡撫生.“不合理低價(jià)游”的成因及治理對策[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2017,(2):32-34.
9李志強,李玲.從利益相關(guān)者視角論《旅游法》對旅游產(chǎn)品價(jià)格的影響路徑[J].價(jià)格月刊,2016,(7):11-15.
10楊仕兵,邱小玲.“不合理低價(jià)游”法律規制的思考[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報(人文社會(huì )科學(xué)版),2016,13(12):110-112.
11李莉,張婷.旅游中零負團費的法律規制[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(社會(huì )科學(xué)版),2020,36(2):113-118.
12張楊.強迫游客購物問(wèn)題的成因與治理策略探析[J].湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2015,31(5):108-113.
13楊富斌.旅游者權益保護的特殊性探析[J].法學(xué)雜志,2015,36(9):54-61.
14孟凡哲.論旅游市場(chǎng)主體的法律思維——以《中華人民共和國旅游法》的實(shí)施為背景[J].法學(xué)雜志,2015,36(9):62-68.
15王惠靜.旅游“零負團費”問(wèn)題法律規制再檢審——兼論《旅游法》適用中的新問(wèn)題[J].法學(xué)雜志,2016,37(7):79-86.
16該術(shù)語(yǔ)就其正面意義而言一般指專(zhuān)業(yè)的準入門(mén)檻或者研究特色與能力,其負面影響則指研究的封閉性。盧建平.非專(zhuān)業(yè)主義與刑法學(xué)的發(fā)展[J].人大法律評論,2001(01):406-419.馬榮春.“專(zhuān)業(yè)槽”:刑法學(xué)知識轉型中的一個(gè)原本、扭曲與回歸[J].中國政法大學(xué)學(xué)報,2014,(3):69-78+159.
17這是分別以“旅行社”和“導游”為檢索詞在“北大法寶”進(jìn)行標題“精確”檢索的統計結果。
18新浪微博數據中心.旅游消費權益白皮書(shū)來(lái)了[EB/OL].(2018-08-22)[2020-05-14].https://weibo.com/2230631943/GwI04tkeT?type=comment.
19中國服務(wù)貿易指南網(wǎng).《在線(xiàn)旅游消費趨勢與消費維權趨勢研究報告(2019)》發(fā)布[EB/OL].(2019-04-23)[2020-05-14].http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/hangyezk/201904/81733.html.
20中國政府網(wǎng).國際地位顯著(zhù)提高國際影響力持續增強——新中國成立70周年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成就系列報告之二十三[EB/OL].(2019-08-30)[2020-05-15].http://www.gov.cn/shuju/2019-08/30/content_5425839.htm.
21世界經(jīng)濟論壇.2019年旅游業(yè)競爭力報告[EB/OL].(2020-03-04)[2020-05-15].https://cn.weforum.org/reports/the-travel-tourism-competitiveness-report-2019.
22中國政府網(wǎng).中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL].(2019-11-05)[2020-05-16].http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.
23中國人大網(wǎng).旅游者合法權益是立法主線(xiàn)[EB/OL].(2013-04-26)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-04/26/content_1793565.htm.
24中國人大網(wǎng).中華人民共和國旅游法釋義[EB/OL].(2013-12-24)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xingzheng/2013-12/24/content_1819959.htm.
25中國人大網(wǎng).加快制定旅游法,推進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展[EB/OL].(2013-01-30)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-01/30/content_1792577.htm.
26中國人大網(wǎng).加快制定旅游法,推進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展[EB/OL].(2013-01-30)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-01/30/content_1792577.htm.
27中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國旅游法(草案)》的說(shuō)明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.
28中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國旅游法(草案)》的說(shuō)明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.
29Kaplow Louis,Steven Shavell,Accuracy in the Assessment of Damage,Journal of Law and Economics,1996,Vol.39,191-210.
30汪沛.法律實(shí)施的精確性研究[D].武漢大學(xué),2011.37.

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