摘    要：

附屬立法、行政執(zhí)法、司法適用等是旅游法實(shí)施機(jī)制的傳統(tǒng)形態(tài)。國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)“放管服”改革、旅游新業(yè)態(tài)不斷呈現(xiàn)及倡導(dǎo)文明旅游的今天,對(duì)旨在保障旅游基本秩序的旅游法傳統(tǒng)實(shí)施機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新,使旅游法實(shí)施在滿足基本功能基礎(chǔ)上承載促進(jìn)旅游發(fā)展功能,成為旅游法制發(fā)展的客觀必然。旅游法實(shí)施機(jī)制在新時(shí)代要順應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要,發(fā)揮促進(jìn)旅游發(fā)展之效力應(yīng)遵循效益原則、激勵(lì)原則與規(guī)制原則,需融通標(biāo)準(zhǔn)與政策型構(gòu)激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制、強(qiáng)化相關(guān)主體協(xié)同健全協(xié)商合作機(jī)制、藉由流程再造完善實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制。

作者簡(jiǎn)介：湯靜,女,湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生,湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授。;

收稿日期：2019-08-31


The Theoretical Logic and Realistic Path of the Innovation of the Implementation Mechanism of Tourism Law
TANG Jing
School of Law,Hunan Normal University College of Tourism,Hunan Normal University
Abstract：
Subsidiary legislation,administrative law enforcement and judicial application are the traditional forms of the implementation mechanism of tourism law.Today,when tourism reform islargely encouraged and new business types continue to present,it is necessary to innovate the traditional implementation mechanism of tourism law aimed at ensuring the basic order of tourism,and it is an objective necessity for the implementation of tourism law to carry out the function of promoting tourism development on the basis of meeting the basic functions.In the new era,the implementation mechanism of tourism law should meet the needs of political,economic and social development,following the principles of benefit,incentive,and regulation.It is necessary to integrate the incentive promotion mechanism of standards and policies,strengthen relevant subjects to cooperate and improve the consultation and cooperation mechanism,and improve the implementation and evaluation mechanism through process reengineering.

Received： 2019-08-31


旅游法實(shí)施機(jī)制是使“紙上的旅游法”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的旅游法”,進(jìn)而使旅游法制取得實(shí)效的制度安排。出臺(tái)于我國(guó)旅游管理體制改革完善時(shí)期的《旅游法》明確規(guī)定了保障旅游基本秩序的附屬立法、行政執(zhí)法和司法適用等傳統(tǒng)類(lèi)型實(shí)施機(jī)制,為旅游法實(shí)施提供了常規(guī)運(yùn)行模式。然而,隨著其后國(guó)務(wù)院“放管服”改革的深入推進(jìn),旅游業(yè)大發(fā)展呈現(xiàn)出多種旅游新業(yè)態(tài),如何藉由旅游法制實(shí)施達(dá)致促進(jìn)旅游發(fā)展之效果更加引人關(guān)注。旅游法實(shí)施機(jī)制當(dāng)在提供法制常規(guī)運(yùn)行模式基礎(chǔ)上,更多關(guān)注促進(jìn)旅游發(fā)展實(shí)質(zhì)效果,其制度創(chuàng)新與發(fā)展成為不斷開(kāi)展的實(shí)踐,探索旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新成為提升旅游品質(zhì)的時(shí)代話題。

一、旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐動(dòng)力與理論邏輯
“法律隨著它所調(diào)整的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的主流向前發(fā)展?！盵1]黨的十八大后,我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)文化體制發(fā)生了深刻變革,旅游業(yè)在這變革過(guò)程中獲得了飛躍發(fā)展,旅游法制實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與條件也相應(yīng)變化,在回應(yīng)變化著的實(shí)施基礎(chǔ)與條件中,旅游法制實(shí)施機(jī)制正逐步發(fā)展并衍生出新類(lèi)型。

政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中,國(guó)務(wù)院推行的“放管服”改革是推動(dòng)旅游法實(shí)施創(chuàng)新的重要實(shí)踐基礎(chǔ)?！堵糜畏ā奉C行兩年后的2015年,國(guó)務(wù)院首次提出“放管服”改革,要求政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán),其后推行了一系列減少行政許可、取消資質(zhì)資格要求的激發(fā)市場(chǎng)主體活力的舉措,旅游法制相應(yīng)進(jìn)行了修訂完善。2016年,國(guó)家修改《旅游法》廢除領(lǐng)隊(duì)證行政許可;國(guó)務(wù)院修訂《旅行社條例》取消旅行社設(shè)立前置許可程序;隨后,當(dāng)時(shí)的國(guó)家旅游局廢止了《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》和《出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員管理辦法》,旅游法制呈現(xiàn)放松規(guī)制態(tài)勢(shì)。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“深化行政審批制度改革,改善營(yíng)商環(huán)境,激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力”,放松對(duì)旅游規(guī)制的進(jìn)程進(jìn)一步加快。放松規(guī)制下的旅游法制在通過(guò)傳統(tǒng)機(jī)制實(shí)施中推行旅游法治的同時(shí),必然創(chuàng)新運(yùn)用公平競(jìng)爭(zhēng)、條件優(yōu)先、政策扶持等方式對(duì)旅游法主體踐行旅游法制行為進(jìn)行政策鼓勵(lì)與優(yōu)惠,進(jìn)而全面激發(fā)市場(chǎng)主體活力,《旅游法》個(gè)別條款規(guī)定的激勵(lì)制度將在實(shí)施中創(chuàng)新成激勵(lì)促進(jìn)新機(jī)制。

“放管服”改革推動(dòng)下的旅游新業(yè)態(tài)和市場(chǎng)作用的更大發(fā)揮構(gòu)成旅游法制實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的直接動(dòng)力?！胺殴芊备母镌谝欢ǔ潭壬鲜抢眄樥c市場(chǎng)的關(guān)系,更大程度發(fā)揮市場(chǎng)在旅游資源配置中的決定性作用和激發(fā)市場(chǎng)主體活力。市場(chǎng)主體作用的更大發(fā)揮客觀上要求旅游市場(chǎng)在遵循法律規(guī)范的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)則對(duì)旅游業(yè)的引導(dǎo)功能,破除行政干預(yù)和門(mén)票依賴模式下的地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷,行業(yè)協(xié)作與跨區(qū)域協(xié)同成為推動(dòng)旅游法制實(shí)施的又一方式,創(chuàng)新協(xié)同合作機(jī)制成為發(fā)展方向。市場(chǎng)主體活力之激發(fā)使旅游新業(yè)態(tài)日漸增多,紅色旅游、全域旅游、高端定制旅游、研學(xué)旅游、虛擬旅游、主題旅游的新樣態(tài)或業(yè)態(tài)不斷呈現(xiàn),促使旅游行政管理演化為旅游大眾治理。大眾治理樣態(tài)下的旅游活動(dòng)中,更多地發(fā)揮旅游行業(yè)組織的自律管理功能及政府提供更有助于旅游業(yè)發(fā)展的服務(wù)成為客觀必然。推動(dòng)旅游行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和提供公共服務(wù)設(shè)施、政策引領(lǐng)與激勵(lì)成為保障與維護(hù)旅游大眾治理的有力工具,更呼喚激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制推動(dòng)旅游法制有效實(shí)施。

破解旅游業(yè)迅速發(fā)展和新業(yè)態(tài)下的“不文明行為”成為旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的又一動(dòng)因。近年來(lái),在旅游業(yè)迅速發(fā)展、出游人數(shù)不斷增加的同時(shí),旅游不文明行為不斷曝光,盡管不文明行為本質(zhì)上屬于道德范疇,卻影響和妨礙法制實(shí)施。道德作為通過(guò)社會(huì)輿論對(duì)人們行為發(fā)生約束與影響的社會(huì)規(guī)則,不易轉(zhuǎn)化為“控制性”社會(huì)規(guī)則——強(qiáng)制性法律規(guī)則,難以通過(guò)正式規(guī)則發(fā)揮作用。創(chuàng)新規(guī)則表達(dá)形式,將旅游文明行為準(zhǔn)則和社會(huì)公德轉(zhuǎn)化為“促進(jìn)性規(guī)則”,成為遏制不文明旅游行為不斷推進(jìn)的實(shí)踐。2016年8月,原國(guó)家旅游局發(fā)布了“中國(guó)公民文明公約”,新規(guī)則推動(dòng)了相應(yīng)實(shí)施措施的發(fā)展。2018年文化和旅游部印發(fā)了《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法(試行)》,以激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制實(shí)施“促進(jìn)性規(guī)則”。實(shí)踐證明,激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制有助于推動(dòng)“促進(jìn)性規(guī)則”實(shí)施,其發(fā)展完善成為必然趨勢(shì)。

旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)踐基礎(chǔ)與條件變化是推動(dòng)旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新之實(shí)踐動(dòng)力。而從理論視角看,機(jī)制、體制、制度的內(nèi)涵及其關(guān)系決定在旅游法制和實(shí)施體制完善后,實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新成為其有效實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。旅游法實(shí)施制度(System),主要指正式制度。鑒于我國(guó)旅游領(lǐng)域?qū)嶋H上起作用的主要制度類(lèi)型包括正式公布且要求全面貫徹實(shí)施的國(guó)家旅游法律、旅游政策和行政規(guī)范性文件。因此,這里的旅游制度主要是以《旅游法》為核心的法律體系及與之相適應(yīng)的政策文件系統(tǒng)。體制(System),一般指建立在正式制度基礎(chǔ)上的作為不同領(lǐng)域和不同組織間地位、權(quán)責(zé)等基本關(guān)系的整體性架構(gòu)?？梢?jiàn),制度與體制之間相輔相成:體制依靠制度以維系其合法性和規(guī)范化,制度通過(guò)體制發(fā)揮功能,二者的存在形式都具有規(guī)范、明確和靜態(tài)的特征。機(jī)制一般是指機(jī)器零部件之間的構(gòu)造和工作原理,后來(lái)被廣泛應(yīng)用于自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué),說(shuō)明事物和社會(huì)的部分與整體之間、特定對(duì)象內(nèi)部組成部分或結(jié)構(gòu)要素之間的相互作用、相互制約的關(guān)系及其實(shí)現(xiàn)特定功能的方式。相對(duì)于制度和體制,其顯著特點(diǎn)在于動(dòng)態(tài)性和實(shí)踐性,即通過(guò)制度確立的目標(biāo)、動(dòng)力和路徑的相互作用,使制度運(yùn)行起來(lái),維系、規(guī)范和調(diào)整相關(guān)主體間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的過(guò)程。這在根本上決定了機(jī)制對(duì)制度實(shí)施和體制運(yùn)行的樞紐地位和關(guān)鍵作用。從法律的存在方式而言,制度和體制相當(dāng)于“紙上的法律”,而機(jī)制類(lèi)似于“行動(dòng)的法律”。由此,機(jī)制是制度的具體、動(dòng)態(tài)和現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化,離開(kāi)了制度確認(rèn),機(jī)制就無(wú)法可依,缺乏存在的前提;而缺乏機(jī)制或者機(jī)制不健全,制度就會(huì)虛置,徒有其名。機(jī)制一方面有賴于體制提供的運(yùn)行框架,也就是說(shuō)體制從整體上決定了機(jī)制作用的范圍和創(chuàng)新的空間;另一方面,機(jī)制對(duì)自身所依附的體制也有一定的反作用,既可以促進(jìn)也可能制約體制的完善和發(fā)展,最終影響制度功能的實(shí)現(xiàn)。在制度轉(zhuǎn)化、實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中,體制與機(jī)制類(lèi)似于骨骼與肌肉、肌腱、韌帶的關(guān)系,有機(jī)協(xié)調(diào)共同致力于人體的運(yùn)動(dòng)功能的實(shí)現(xiàn)[2]。就《旅游法》實(shí)施而言,《旅游法》立法本身的科學(xué)性及其2016年、2018年兩次修改的與時(shí)俱進(jìn)性,為《旅游法》實(shí)施體制和運(yùn)行機(jī)制提供了較好的制度基礎(chǔ)。隨著《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2018]59號(hào))的全面貫徹實(shí)施,各級(jí)人大、政府進(jìn)行相應(yīng)法律、法規(guī)的立改廢工作和機(jī)構(gòu)重組、職責(zé)調(diào)整和人員轉(zhuǎn)隸順利完成。應(yīng)該說(shuō)《旅游法》實(shí)施的制度和體制方面的主要瓶頸基本突破,實(shí)施機(jī)制問(wèn)題已成為影響《旅游法》有效實(shí)施的關(guān)鍵要素,其必然隨著制度、體制的完善而發(fā)展。

二、旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)遵循的原則
旅游法治發(fā)展推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新,而旅游法實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新,既涉及旅游法制實(shí)施主體、方式與程序的健全與變革,也涉及制度有機(jī)運(yùn)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程,通常以一定的基本原則指引為基石與基點(diǎn)。旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的根本目的在于有力推動(dòng)旅游法制有效實(shí)施、保障旅游市場(chǎng)秩序,進(jìn)而激發(fā)市場(chǎng)主體活力,提升旅游品質(zhì)與效益。主要原則應(yīng)包括效益原則、激勵(lì)原則與規(guī)制原則。

(一)效益原則
效益,是管理學(xué)中常用的詞匯,“最早用于投資項(xiàng)目管理、人力資源管理等方面,后來(lái)又被運(yùn)用到公共管理當(dāng)中”[3]2。在行政領(lǐng)域,效益往往被稱為“績(jī)效”,但不管是“效益”還是“績(jī)效”,其實(shí)都是衡量產(chǎn)出與投入、實(shí)際與預(yù)期的數(shù)量關(guān)系的特定用語(yǔ)。而在旅游法領(lǐng)域中,效益原則是指旅游法實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新需要遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的綜合目標(biāo)體系,其實(shí)際上對(duì)旅游法實(shí)施機(jī)制的實(shí)際效果與實(shí)踐目標(biāo)提出了符合旅游法發(fā)展的新要求。

首先,社會(huì)效益是目的。在旅游法實(shí)施機(jī)制的制度化運(yùn)作、改革與發(fā)展進(jìn)程中,社會(huì)效益作為黨和國(guó)家意志與廣大人民群眾意愿和需求高度統(tǒng)一的體現(xiàn),主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面:一是制度化層面的社會(huì)效益,主要體現(xiàn)為各類(lèi)旅游法律規(guī)范政策所構(gòu)成的制度體系對(duì)社會(huì)及其成員的規(guī)制與指引。這是社會(huì)效益的“投入”端、“預(yù)期”端,屬于社會(huì)效益的成本范疇。二是實(shí)際運(yùn)作層面的社會(huì)效益,主要表現(xiàn)為旅游法制度體系的實(shí)際運(yùn)作,以及旅游法實(shí)踐中未被制度化的規(guī)則與實(shí)際需求?？梢?jiàn),該層面既包括社會(huì)效益的實(shí)際“產(chǎn)出”端,又將已經(jīng)付諸實(shí)踐或期待被付諸實(shí)踐的社會(huì)需求納入其中,是鮮活社會(huì)實(shí)踐與客觀社會(huì)需求的統(tǒng)一。從兩個(gè)層面的合體來(lái)看,社會(huì)效益之所以是效益原則的目的性要素,來(lái)自于社會(huì)效益對(duì)法律實(shí)施與社會(huì)需求而言的根本性地位,任何推動(dòng)旅游法律實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新性實(shí)踐,都必須基于社會(huì)效益這一根本價(jià)值要求。

其次,經(jīng)濟(jì)效益是支撐。所謂經(jīng)濟(jì)效益是支撐,意指旅游法律實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的效益原則需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益獲得支持。這不僅符合“效益”一詞在管理學(xué)、行政學(xué)領(lǐng)域的傳統(tǒng)定義,同時(shí)也不違背我國(guó)旅游法對(duì)旅游業(yè)發(fā)展促進(jìn)的制度初衷,何況旅游業(yè)本身作為一種社會(huì)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng),必須要有經(jīng)濟(jì)效益作為支撐。其重要性體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是經(jīng)濟(jì)效益是旅游業(yè)健康發(fā)展的晴雨表。旅游業(yè)屬于消費(fèi)產(chǎn)業(yè),是重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),而且“旅游業(yè)資源消耗低、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、帶動(dòng)作用大”[4]10,旅游業(yè)及其從業(yè)者群體能否在旅游經(jīng)營(yíng)中獲得經(jīng)濟(jì)效益,不僅關(guān)系著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景和從業(yè)群體的活力,更是奠定了整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)支撐力。二是經(jīng)濟(jì)效益是旅游法實(shí)施機(jī)制是否恰當(dāng)?shù)脑嚱鹗?。?shí)踐證明,任何部門(mén)法所調(diào)整的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都會(huì)對(duì)該部門(mén)法的發(fā)展,尤其是法律實(shí)施機(jī)制的改革與發(fā)展產(chǎn)生明顯的反作用。因此,在法律實(shí)施機(jī)制運(yùn)用是否得當(dāng)這一關(guān)鍵問(wèn)題上,完全可以從旅游業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r中得到基本的結(jié)論,并在經(jīng)濟(jì)效益的支撐下推動(dòng)旅游法實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新。

最后,生態(tài)效益是保障。生態(tài)效益作為效益原則的保障性要素,突出的是生態(tài)效益對(duì)旅游業(yè)發(fā)展和旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的保障性功能。重視生態(tài)效益,既是貫徹綠色發(fā)展理念的重要體現(xiàn),也是建設(shè)生態(tài)文明的基本前提,更是“建設(shè)美麗中國(guó),努力開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”[5]的必然之義。從旅游法實(shí)施機(jī)制的內(nèi)在要求看,落實(shí)生態(tài)效益的保障性地位,需要從以下兩個(gè)方面著重把握:一是認(rèn)識(shí)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的一體性?！敖鹕姐y山和綠水青山的關(guān)系,歸根到底是正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系?！盵6]244-245習(xí)近平總書(shū)記從生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益一體性的本質(zhì)出發(fā),生動(dòng)形象且入木三分地提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要理念,指出了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益既不能相互代替,也不能相互對(duì)立的辯證關(guān)系。二是認(rèn)可生態(tài)效益對(duì)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的推動(dòng)性。在工業(yè)文明之前和工業(yè)文明的早期,生態(tài)文明不僅是無(wú)償?shù)?甚至被認(rèn)為是無(wú)限的,經(jīng)濟(jì)效益的獲得與生態(tài)效益的放棄往往被認(rèn)為是不可兼得的。但是,隨著社會(huì)認(rèn)識(shí)的不斷提高而逐漸發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)不僅不能以犧牲環(huán)境效益為前提,相反,環(huán)境效益可以推動(dòng)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的提升,而且“堅(jiān)決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時(shí)一地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法”以及“推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式”[6]247等重要認(rèn)識(shí),已逐步成為全社會(huì)的基本共識(shí),生態(tài)效益的保障性日漸突出。旅游法的實(shí)施必然要有助于保障旅游活動(dòng)的生態(tài)效益并通過(guò)實(shí)施機(jī)制達(dá)至此目標(biāo)。

(二)激勵(lì)原則
作為旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新需遵循的一項(xiàng)基本原則,激勵(lì)原則不僅體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下法律實(shí)施活動(dòng)對(duì)旅游業(yè)涉及的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的遵循以及市場(chǎng)參與主體的尊重,而且還表現(xiàn)為旅游法實(shí)施機(jī)制對(duì)旅游業(yè)活力的釋放效應(yīng)與動(dòng)力的激發(fā)功能。從作用形式來(lái)看,激勵(lì)原則在旅游法實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新進(jìn)程中主要有以下兩種作用形態(tài)。

第一,活力釋放效應(yīng)。
活力釋放效應(yīng)指激勵(lì)原則對(duì)旅游法實(shí)施機(jī)制中現(xiàn)有客觀方面的積極要素所產(chǎn)生的“松綁”效果,從而在最大限度上推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展與旅游法律規(guī)范實(shí)施的作用形態(tài)。根據(jù)旅游法實(shí)施機(jī)制的相關(guān)理論與實(shí)踐,活力釋放效應(yīng)中的“活力”(積極要素)主要存在于以下兩個(gè)領(lǐng)域:一是市場(chǎng)作用領(lǐng)域。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然在制度本質(zhì)上不同于以往的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),但在規(guī)律方面依然遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則。激勵(lì)原則就是要在旅游法實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新中,為符合制度發(fā)展的市場(chǎng)松綁,最大限度釋放市場(chǎng)活力。二是旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。旅游業(yè)是旅游法實(shí)施機(jī)制的基本關(guān)注對(duì)象,由旅游業(yè)的發(fā)展所形成的旅游產(chǎn)業(yè)是目前該領(lǐng)域較為活躍的因素,激勵(lì)原則在這方面的作用就是要激發(fā)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì),釋放產(chǎn)業(yè)能動(dòng)性,推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二,動(dòng)力激發(fā)功能。
動(dòng)力激發(fā)功能指激勵(lì)原則對(duì)旅游法實(shí)施機(jī)制中相關(guān)主體的主觀能動(dòng)性所產(chǎn)生的導(dǎo)向性作用。就旅游法實(shí)施機(jī)制而言,動(dòng)力激發(fā)功能主要作用于以下三類(lèi)對(duì)象:一是旅游從業(yè)者。旅游從業(yè)者是旅游活動(dòng)的主要組織者、經(jīng)濟(jì)受益者與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者,旅游法實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新必須高度重視旅游從業(yè)者經(jīng)營(yíng)動(dòng)力的激發(fā)。從當(dāng)前旅游法規(guī)范的視角來(lái)看,激勵(lì)原則對(duì)于旅游從業(yè)者的動(dòng)力激發(fā)功能既有正向激勵(lì)的形式,例如保護(hù)、支持、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)等,也有負(fù)向激勵(lì)的模式,例如罰款、沒(méi)收違法所得、暫扣或者吊銷(xiāo)證照、責(zé)令停業(yè)整頓等。但無(wú)論是哪種激勵(lì)形式,其初衷均是為旅游從業(yè)者的經(jīng)營(yíng)動(dòng)力提供正確的導(dǎo)向。二是旅游者。從旅游作為一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的本質(zhì)來(lái)看,旅游者是旅游活動(dòng)的積極參與者,也是旅游活動(dòng)中權(quán)益易受侵害的一方,其參與法律實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自于旅游者自身經(jīng)濟(jì)利益以及與旅游相關(guān)利益的實(shí)現(xiàn)期待;而從法律關(guān)系的角度來(lái)看,旅游者是旅游法律關(guān)系的基本主體,旅游者作為旅游活動(dòng)的首要利害關(guān)系人,雖然在旅游活動(dòng)中往往以旅游服務(wù)合同當(dāng)事人的身份參與到旅游法的實(shí)施中,但也正是這一緣故,激勵(lì)原則的動(dòng)力激發(fā)功能對(duì)旅游者的作用期待具有了其他主體所不具備的親歷性與堅(jiān)定性。三是規(guī)范實(shí)施者。所謂的規(guī)范實(shí)施者是一個(gè)廣義的范疇,既包括行政執(zhí)法者(執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法人員),也包括司法適用者(司法機(jī)構(gòu)與司法人員)。這是因?yàn)闊o(wú)論是行政執(zhí)法,還是司法適用,對(duì)于旅游法實(shí)施機(jī)制的制度化而言,這兩類(lèi)主體均是規(guī)范實(shí)施者的角色,雖然它們不是旅游業(yè)的相關(guān)主體,但其職務(wù)行為的一舉一動(dòng)均會(huì)對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展與旅游法的實(shí)施形成顯著的社會(huì)效應(yīng)。因此,激勵(lì)原則作用于規(guī)范實(shí)施者的動(dòng)力激發(fā)功能就主要體現(xiàn)在它們對(duì)旅游法律規(guī)范的嚴(yán)格實(shí)施與創(chuàng)造性適用,同時(shí)輔之以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

(三)規(guī)制原則
如果說(shuō)效益原則注重的是外在效果,激勵(lì)原則關(guān)注的是內(nèi)在動(dòng)因,那么規(guī)制原則強(qiáng)調(diào)的就是最低限度的干預(yù),它是法律實(shí)施機(jī)制及其制度化的安全閥,構(gòu)筑了旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的兜底性原則。伴隨著法律實(shí)施機(jī)制研究的不斷推進(jìn),“在實(shí)踐領(lǐng)域,規(guī)制的成熟不僅表現(xiàn)為共識(shí)日漸達(dá)成,也表現(xiàn)為專(zhuān)業(yè)化程度的日漸增強(qiáng)”[7],規(guī)制原則的功能體系也隨之漸漸明晰。

規(guī)制原則是旅游法傳統(tǒng)實(shí)施機(jī)制遵循的原則,其功能在于通過(guò)實(shí)施旅游法中“禁止性”和“強(qiáng)制性”規(guī)定來(lái)保障旅游公正,推動(dòng)旅游法實(shí)施;在旅游新業(yè)態(tài)推動(dòng)下則需要拓展新功能,促進(jìn)實(shí)施機(jī)制發(fā)展。其作用新領(lǐng)域主要包括提升旅游效率和遏制旅游行為失范。

首先是提升效率。規(guī)制原則對(duì)旅游業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提出了要求,明確了國(guó)家在建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面的義務(wù)。從旅游行業(yè)的特點(diǎn)來(lái)看,服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與推廣,既有利于提高旅游經(jīng)營(yíng)者的管理效率,還有利于提升旅游者識(shí)別服務(wù)水平的能力,更有助于提升旅游行政部門(mén)監(jiān)管活動(dòng)的可接受性和實(shí)效性,方便公眾辨識(shí)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)成為了提升三方效率的有力工具。其次是遏制失范。在日益復(fù)雜的法律實(shí)施環(huán)境下,傳統(tǒng)的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象往往通過(guò)政府干預(yù)的方式得到彌補(bǔ),后來(lái)出現(xiàn)的政府過(guò)度干預(yù)弊端可以通過(guò)調(diào)節(jié)政府權(quán)力范圍與方式得以緩解,但要繼續(xù)面對(duì)并遏制日益嚴(yán)峻的政府與市場(chǎng)雙失靈的失范風(fēng)險(xiǎn),規(guī)制原則在旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的過(guò)程中必須得到重視,其核心就是綜合運(yùn)用規(guī)制原則特有的作用形態(tài)。

而從法律實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的效果來(lái)看,規(guī)制原則發(fā)生現(xiàn)實(shí)作用還應(yīng)當(dāng)以特定的形態(tài)得以呈現(xiàn)。一般認(rèn)為,規(guī)制原則的作用形態(tài)主要包括綜合協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌發(fā)展兩大塊。其中,綜合協(xié)調(diào)就是指規(guī)制原則所體現(xiàn)出的整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制,該機(jī)制集中體現(xiàn)為旅游法實(shí)施過(guò)程中的一系列的綜合協(xié)調(diào)制度運(yùn)作機(jī)制?！斑@些綜合協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展都起到了不可替代的促進(jìn)作用”[4]17,即不僅強(qiáng)化了傳統(tǒng)旅游法實(shí)施機(jī)制的實(shí)效,更有利于加快新型旅游法實(shí)施機(jī)制的制度化步伐。統(tǒng)籌發(fā)展主要是指法律實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新對(duì)旅游業(yè)所涉及的多個(gè)行業(yè)(產(chǎn)業(yè))所秉持的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌方針。統(tǒng)籌發(fā)展不僅可以在國(guó)家層面上使旅游業(yè)與相關(guān)行業(yè)(產(chǎn)業(yè))逐步構(gòu)成相輔相成的系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)群落,還能促使各地方根據(jù)實(shí)際情況,對(duì)本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),從而達(dá)到規(guī)制原則所要達(dá)成的制度化目標(biāo)。

三、旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)路徑
如果說(shuō)旨在保障秩序的傳統(tǒng)型法律實(shí)施機(jī)制為旅游法律規(guī)范的實(shí)施提供了常規(guī)的運(yùn)行模式,那么在旅游法實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新基本原則指引下,更加關(guān)注促進(jìn)旅游發(fā)展之法律實(shí)施成效的旅游法實(shí)施機(jī)制新形式則成為旅游法治發(fā)展新要求。在現(xiàn)行制度和實(shí)踐基礎(chǔ)上,將已有的靜態(tài)制度規(guī)范與實(shí)踐做法通過(guò)規(guī)制、政策支持、流程再造等方式轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)的運(yùn)行機(jī)制十分有必要。

(一)融貫標(biāo)準(zhǔn)與政策,型構(gòu)激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制
形成于旅游管理體制改革完善時(shí)期的《旅游法》之主旨在于實(shí)現(xiàn)有法可依,為旅游及旅游業(yè)提供基本行為規(guī)范以保障旅游秩序,其所規(guī)制的實(shí)施機(jī)制側(cè)重于執(zhí)法與司法,對(duì)如何通過(guò)旅游法實(shí)施統(tǒng)一旅游主體行為標(biāo)準(zhǔn)和釋放旅游市場(chǎng)活力關(guān)注不充分,難以達(dá)到旅游法促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展之功效。在現(xiàn)有實(shí)踐與制度基礎(chǔ)上,融貫標(biāo)準(zhǔn)與政策型構(gòu)激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)旅游法制促進(jìn)旅游發(fā)展之客觀必然。

就統(tǒng)一旅游主體行為標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范執(zhí)法與司法而言,旅游法僅對(duì)“旅游”“旅游業(yè)”等概念有宏觀規(guī)定,對(duì)旅游標(biāo)準(zhǔn)既缺乏規(guī)定,也對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏授權(quán)規(guī)定。其實(shí),標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)主體社會(huì)活動(dòng)的直接指引,也是法律秩序生成的制度前提,只有率先在標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)上下足了功夫,藉由標(biāo)準(zhǔn)及其在實(shí)踐中的不斷完善,才能為旅游法規(guī)范與無(wú)限復(fù)雜多變的旅游行為及時(shí)有效對(duì)接,形塑真正可用之旅游法,提升旅游法實(shí)施之品質(zhì)?？上驳氖?旅游行政管理部門(mén)關(guān)注到了這一突出問(wèn)題,在近年開(kāi)啟了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。原國(guó)家旅游局近些年先后下發(fā)了《全國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》(旅發(fā)[2016]48號(hào))和《旅游業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制訂修訂工作管理辦法》(旅辦發(fā)[2016]274),旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)基本形成“政府部門(mén)指導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作、企業(yè)共同參與”的工作格局。相比之下,旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作及其標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,面臨的是更加復(fù)雜多樣的旅游服務(wù)內(nèi)容,從《全國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》的規(guī)定來(lái)看,僅在旅游產(chǎn)品與業(yè)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的子項(xiàng)目中,就已有45項(xiàng)內(nèi)容列入了產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)CY201的發(fā)展規(guī)劃。這項(xiàng)工作在當(dāng)前和未來(lái)的持續(xù)推進(jìn),將深化旅游法制規(guī)則引領(lǐng)機(jī)制之價(jià)值。不過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的制定只是起步,示范引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制是激發(fā)相關(guān)主體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)積極性、推動(dòng)旅游法實(shí)施效果提升的實(shí)踐呼喚。

就釋放旅游主體活力而言,現(xiàn)行《旅游法》第23、24、27條分別對(duì)政策扶持、資金安排傾斜、旅游職業(yè)發(fā)展等進(jìn)行了規(guī)范:規(guī)定了推進(jìn)旅游休閑體系建設(shè)、推動(dòng)區(qū)域旅游合作、促進(jìn)旅游與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以及扶持老少邊窮地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展等內(nèi)容,明確了國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的資金傾斜安排,確定了旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建和旅游形象推廣等三類(lèi)政府資金投向,粗略規(guī)定了國(guó)家對(duì)發(fā)展旅游職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的鼓勵(lì)和支持。其實(shí),對(duì)旅游業(yè)的保障與發(fā)展,“一方面需要法律法規(guī)的健全完善,另一方面也需要政府制定有針對(duì)性的政策,對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和扶持”[4]52。這不僅是由政策本身的特點(diǎn)所決定,更是旅游政策對(duì)旅游業(yè)健康發(fā)展的獨(dú)特功能使然。上述產(chǎn)業(yè)政策、資金等扶持制度具有更為明顯的激勵(lì)與支持屬性,其實(shí)施顯然有別于一般意義上的行政執(zhí)法,其推進(jìn)必然強(qiáng)化旅游法實(shí)施激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制的健全與發(fā)展。

釋放旅游業(yè)活力不僅在于相關(guān)政策支持,更在于對(duì)誠(chéng)信的激勵(lì)。就當(dāng)前旅游業(yè)實(shí)踐來(lái)看,型構(gòu)失信懲戒制度是對(duì)誠(chéng)信最為有效的激勵(lì)。行業(yè)失信懲戒制度是一種新型保障機(jī)制,對(duì)行業(yè)違法行為人而言,進(jìn)行失信懲戒進(jìn)而限制其從事相關(guān)行業(yè)活動(dòng),往往比單純的經(jīng)濟(jì)懲罰更具威懾力。國(guó)務(wù)院及旅游主管部門(mén)新近先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》(國(guó)辦發(fā)[2016]5號(hào))和《文化和旅游部關(guān)于印發(fā)《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法(試行)》的通知》(文旅市場(chǎng)發(fā)[2018]119號(hào))兩項(xiàng)重要規(guī)定,以發(fā)揮這一新型機(jī)制的規(guī)則引領(lǐng)效力。目前,已經(jīng)初步“建立旅游信用信息公示制度,將旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)不良信息記錄與企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)接”等制度,行政處罰與信用懲戒并行新機(jī)制呈發(fā)展趨勢(shì),“將嚴(yán)重違法失信的旅游市場(chǎng)主體和從業(yè)人員、人民法院認(rèn)定的失信被執(zhí)行人列入全國(guó)或者地方旅游市場(chǎng)黑名單”。實(shí)踐中,旅游者的嚴(yán)重不文明行為已納入到“旅游不文明行為記錄檔案”制度,截至2018年9月,共有35人被納入文化和旅游部發(fā)布的旅游“黑名單”。目前,這一囊括旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游從業(yè)者、旅游者以及失信被執(zhí)行人等相關(guān)主體的旅游行業(yè)失信懲戒方式已經(jīng)形成。然如何統(tǒng)一實(shí)施主體、規(guī)范實(shí)施程序進(jìn)而提升實(shí)施效果,還有待激勵(lì)促進(jìn)型實(shí)施機(jī)制之構(gòu)建。

(二)強(qiáng)化相關(guān)主體協(xié)同,健全協(xié)商合作機(jī)制
現(xiàn)行《旅游法》總體上規(guī)范了旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者及旅游行政管理部門(mén)的權(quán)利(力)、義務(wù)與職責(zé),經(jīng)由傳統(tǒng)實(shí)施機(jī)制可形成旅游市場(chǎng)基本秩序,然旅游業(yè)如何適應(yīng)“放管服”改革要求和順應(yīng)旅游業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展,現(xiàn)行旅游法制框架缺乏相應(yīng)機(jī)制,難以適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展新要求。遵循實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新原則,健全協(xié)商合作制是使旅游法適應(yīng)時(shí)代變化的必由之路。

“放管服”改革本質(zhì)在于厘定政府與市場(chǎng)的關(guān)系與邊界,對(duì)旅游法實(shí)施而言,就是有效實(shí)施旅游法中切合市場(chǎng)要求的規(guī)則,讓市場(chǎng)在旅游發(fā)展中發(fā)揮更多作用。市場(chǎng)規(guī)則是旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的生命線,脫離了市場(chǎng)規(guī)則的約束,旅游市場(chǎng)必將走向不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)甚至產(chǎn)生壟斷。從目前的實(shí)際情況來(lái)看,旅游市場(chǎng)需要建立健全符合法律規(guī)范與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式,尤其要破除行政干預(yù)、單純門(mén)票經(jīng)濟(jì)模式下的行業(yè)壟斷與地區(qū)壟斷,強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)則的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)效應(yīng)。與此同時(shí),嚴(yán)格落實(shí)《旅游法》第8條明確的行業(yè)組織自律管理制度,支持各類(lèi)旅游行業(yè)組織的自律管理。這離不開(kāi)旅游行政管理部門(mén)與行業(yè)組織的管理協(xié)同構(gòu)建相應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,使旅游行政管理部門(mén)對(duì)旅游從業(yè)組織、從業(yè)人員的監(jiān)管主要通過(guò)授權(quán)自律管理(《旅游法》第8條規(guī)定:依法成立的旅游行業(yè)組織,實(shí)行自律管理)的同時(shí),加強(qiáng)與旅游行業(yè)組織的協(xié)同溝通并對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管。這正是旅游法制實(shí)施的新方式。旅游業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)在法治視角主要有PPP與特許經(jīng)營(yíng)兩種現(xiàn)代合作行政的典型形態(tài)。PPP是政府與社會(huì)資本合作實(shí)施文化與旅游融合發(fā)展項(xiàng)目,為社會(huì)提供公共服務(wù)的旅游新業(yè)態(tài)?！段幕吐糜尾?、財(cái)政部關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)[2018]96號(hào))規(guī)定了旅游領(lǐng)域的PPP模式的基本準(zhǔn)則、適用范圍、項(xiàng)目運(yùn)行紅線、合作共贏原則等內(nèi)容。其核心在于“鼓勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式參與文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目,在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立合同,實(shí)現(xiàn)合作共贏”。旅游PPP項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)議方式并非簡(jiǎn)單地依據(jù)現(xiàn)行旅游法制規(guī)定就能成功,而更多依賴旅游行政管理部門(mén)與相應(yīng)社會(huì)資本方協(xié)商達(dá)成合意并依據(jù)合意在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程合作實(shí)施才能達(dá)到雙方預(yù)期,型構(gòu)具體的協(xié)商合作機(jī)制十分必要。旅游法領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)主要是行政特許經(jīng)營(yíng)。它的典型運(yùn)作方式是政府按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定并授予相關(guān)法人或者其他組織特定領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)資格。相關(guān)主體根據(jù)協(xié)議約定在一定期限和范圍內(nèi)從事某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),并以協(xié)議作為雙方權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)依據(jù)?，F(xiàn)行旅游法主要對(duì)旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的行政特許與旅游項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的行政特許進(jìn)行了規(guī)范?！堵糜畏ā返?8條規(guī)定:旅行社經(jīng)營(yíng)出境旅游、邊境旅游的,除了取得旅行社設(shè)置的一般行政許可以外,還應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的具體條件,依法取得相應(yīng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可(即業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的行政特許)后方可從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。《旅游法》第47條規(guī)定:旅行社經(jīng)營(yíng)高空、高速、水上、潛水、探險(xiǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目的,應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,取得相應(yīng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)許可(即項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的行政特許)。這主要是基于前述所列舉項(xiàng)目超出旅游行政部門(mén)主管職權(quán)范圍,根據(jù)行政職權(quán)與項(xiàng)目類(lèi)型的對(duì)應(yīng)性原則,自然要取得相關(guān)行政部門(mén)的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)特許。旅游行政特許經(jīng)營(yíng)是旅游行政部門(mén)根據(jù)相對(duì)人意愿,依照相關(guān)規(guī)定授予旅游行政相對(duì)人某種行政特許權(quán)的行政許可,但并非簡(jiǎn)單行政許可行為。許可只是起點(diǎn),其具體實(shí)施需要經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管者一定程度的合作,合作協(xié)商機(jī)制更有助于特許經(jīng)營(yíng)制度的全面有效實(shí)施。

(三)藉由流程再造,完善實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制
傳統(tǒng)的附屬立法、執(zhí)法、司法等機(jī)制根本功能在于保障旅游基本秩序,然而變化著的旅游與旅游業(yè)存在著對(duì)守法與變法的雙重訴求、對(duì)執(zhí)法與司法部門(mén)適法績(jī)效的改善與提升期待。對(duì)旅游法實(shí)施的狀況、效果與存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)化考察并得出相應(yīng)結(jié)論,進(jìn)而將結(jié)論反饋回相關(guān)主體,為相關(guān)立法、執(zhí)法、司法部門(mén)充分運(yùn)用結(jié)論信息,理性反思過(guò)往成就與不足,科學(xué)設(shè)計(jì)未來(lái)的制度和計(jì)劃行為提供科學(xué)依據(jù),成為旅游法實(shí)施范疇的應(yīng)有拓展。將《旅游法》規(guī)定的實(shí)施評(píng)估制度提升為旅游法實(shí)施評(píng)價(jià)制度,成為順應(yīng)此種拓展的邏輯必然。

就制度基礎(chǔ)而言,現(xiàn)行《旅游法》規(guī)定了三項(xiàng)評(píng)估制度:(1)旅游發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估制度?！堵糜畏ā返?2條對(duì)此制度做了初步規(guī)定,文旅部2019年5月頒行的《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》(文旅政法發(fā)[2019]60號(hào))將該規(guī)定內(nèi)容進(jìn)一步豐富為:地方文化和旅游行政部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,或本地人民政府賦予的職責(zé)要求,開(kāi)展規(guī)劃編制和實(shí)施工作。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)組織對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估,并向社會(huì)公布。(2)旅游景區(qū)和旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。對(duì)于旅游景區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,《旅游法》第42條明確了景區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任,設(shè)置了景區(qū)在自主評(píng)估滿足法定安全條件的前提下,應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取旅游主管部門(mén)的意見(jiàn)的后續(xù)義務(wù)。而在旅游目的地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面,《旅游法》第77條規(guī)定了旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度,要求有關(guān)部門(mén)將旅游安全作為突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與評(píng)估的重要工作內(nèi)容,并制定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示的級(jí)別劃分與實(shí)施程序。該兩項(xiàng)制度需有關(guān)部門(mén)規(guī)制相應(yīng)實(shí)施機(jī)制以推動(dòng)實(shí)施。(3)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)測(cè)評(píng)估制度。旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游者的旅游法律關(guān)系主要體現(xiàn)在旅游產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)和旅游服務(wù)的供給,而旅游產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平的高低必然決定了旅游者權(quán)益實(shí)現(xiàn)程度的高低。要提高產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平,加強(qiáng)該領(lǐng)域的監(jiān)管必不可少。為此,《旅游法》第79條第2款專(zhuān)門(mén)規(guī)定了針對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的安全檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度,要求旅游經(jīng)營(yíng)者采取必要措施防止旅游危害的發(fā)生。上述諸條文對(duì)規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)等評(píng)估制度的實(shí)施主體與方式有初步規(guī)定,但缺乏評(píng)估反饋機(jī)制,未形成有效的閉環(huán)式評(píng)價(jià)流程,待進(jìn)一步發(fā)展為實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制。

評(píng)價(jià),“本質(zhì)上是一個(gè)判斷的處理過(guò)程”[3]2。雖然評(píng)價(jià)的參照體系與目標(biāo)設(shè)定往往都力求客觀公正,但“任何一個(gè)客觀正確的評(píng)價(jià),都離不開(kāi)社會(huì)發(fā)展水平和時(shí)代觀念的制約”[8]。實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制需要評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),對(duì)旅游法實(shí)施的具體情形進(jìn)行系統(tǒng)化考察與審議進(jìn)而得出結(jié)論性建議。實(shí)踐中,上述實(shí)施評(píng)估行為往往需要轉(zhuǎn)換為調(diào)研、審議與結(jié)論等三個(gè)環(huán)節(jié)。調(diào)研環(huán)節(jié)是在實(shí)施評(píng)價(jià)啟動(dòng)后,評(píng)價(jià)主體對(duì)待評(píng)價(jià)對(duì)象的事實(shí)搜集活動(dòng),它是實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),為相關(guān)評(píng)價(jià)提供事實(shí)根據(jù)。審議環(huán)節(jié)則是評(píng)價(jià)主體依照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)規(guī)范,對(duì)調(diào)研環(huán)節(jié)獲取的待評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行針對(duì)性的比對(duì)審查,并為擬定評(píng)價(jià)結(jié)論做準(zhǔn)備。結(jié)論環(huán)節(jié)是指評(píng)價(jià)主體在綜合考量相關(guān)因素后,發(fā)布正式評(píng)價(jià)結(jié)論,甚至建議啟動(dòng)反饋、糾正機(jī)制的評(píng)價(jià)活動(dòng)。旅游法領(lǐng)域?qū)嵤┰u(píng)價(jià)的三個(gè)基本環(huán)節(jié)與前述三種實(shí)施評(píng)估制度是不同觀察視角的產(chǎn)物,二者從制度與流程上共同描繪了當(dāng)前旅游法領(lǐng)域?qū)嵤┰u(píng)價(jià)機(jī)制的基本面向。靜態(tài)的旅游法實(shí)施評(píng)估制度應(yīng)該在實(shí)施流程三個(gè)基本環(huán)節(jié)不斷健全與完善的基礎(chǔ)上發(fā)展并定型為實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制。