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當前位置:首頁(yè)旅游法制研究
湯靜:旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的理論邏輯與現實(shí)路徑
時(shí)間:2022-09-24 瀏覽:1306 來(lái)源: 作者:湯靜
旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的理論邏輯與現實(shí)路徑
吉首大學(xué)學(xué)報(社會(huì )科學(xué)版) 2020,41(06),112-119 DOI:10.13438/j.cnki.jdxb.2020.06.013


摘    要:

附屬立法、行政執法、司法適用等是旅游法實(shí)施機制的傳統形態(tài)。國務(wù)院深入推進(jìn)“放管服”改革、旅游新業(yè)態(tài)不斷呈現及倡導文明旅游的今天,對旨在保障旅游基本秩序的旅游法傳統實(shí)施機制進(jìn)行創(chuàng )新,使旅游法實(shí)施在滿(mǎn)足基本功能基礎上承載促進(jìn)旅游發(fā)展功能,成為旅游法制發(fā)展的客觀(guān)必然。旅游法實(shí)施機制在新時(shí)代要順應政治、經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展需要,發(fā)揮促進(jìn)旅游發(fā)展之效力應遵循效益原則、激勵原則與規制原則,需融通標準與政策型構激勵促進(jìn)機制、強化相關(guān)主體協(xié)同健全協(xié)商合作機制、藉由流程再造完善實(shí)施評價(jià)機制。

作者簡(jiǎn)介:湯靜,女,湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生,湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授。;

收稿日期:2019-08-31


The Theoretical Logic and Realistic Path of the Innovation of the Implementation Mechanism of Tourism Law
TANG Jing
School of Law,Hunan Normal University College of Tourism,Hunan Normal University
Abstract:
Subsidiary legislation,administrative law enforcement and judicial application are the traditional forms of the implementation mechanism of tourism law.Today,when tourism reform islargely encouraged and new business types continue to present,it is necessary to innovate the traditional implementation mechanism of tourism law aimed at ensuring the basic order of tourism,and it is an objective necessity for the implementation of tourism law to carry out the function of promoting tourism development on the basis of meeting the basic functions.In the new era,the implementation mechanism of tourism law should meet the needs of political,economic and social development,following the principles of benefit,incentive,and regulation.It is necessary to integrate the incentive promotion mechanism of standards and policies,strengthen relevant subjects to cooperate and improve the consultation and cooperation mechanism,and improve the implementation and evaluation mechanism through process reengineering.

Received: 2019-08-31


旅游法實(shí)施機制是使“紙上的旅游法”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的旅游法”,進(jìn)而使旅游法制取得實(shí)效的制度安排。出臺于我國旅游管理體制改革完善時(shí)期的《旅游法》明確規定了保障旅游基本秩序的附屬立法、行政執法和司法適用等傳統類(lèi)型實(shí)施機制,為旅游法實(shí)施提供了常規運行模式。然而,隨著(zhù)其后國務(wù)院“放管服”改革的深入推進(jìn),旅游業(yè)大發(fā)展呈現出多種旅游新業(yè)態(tài),如何藉由旅游法制實(shí)施達致促進(jìn)旅游發(fā)展之效果更加引人關(guān)注。旅游法實(shí)施機制當在提供法制常規運行模式基礎上,更多關(guān)注促進(jìn)旅游發(fā)展實(shí)質(zhì)效果,其制度創(chuàng )新與發(fā)展成為不斷開(kāi)展的實(shí)踐,探索旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新成為提升旅游品質(zhì)的時(shí)代話(huà)題。

一、旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的實(shí)踐動(dòng)力與理論邏輯
“法律隨著(zhù)它所調整的社會(huì )運動(dòng)的主流向前發(fā)展?!盵1]黨的十八大后,我國的政治經(jīng)濟文化體制發(fā)生了深刻變革,旅游業(yè)在這變革過(guò)程中獲得了飛躍發(fā)展,旅游法制實(shí)施的現實(shí)基礎與條件也相應變化,在回應變化著(zhù)的實(shí)施基礎與條件中,旅游法制實(shí)施機制正逐步發(fā)展并衍生出新類(lèi)型。

政府職能轉變過(guò)程中,國務(wù)院推行的“放管服”改革是推動(dòng)旅游法實(shí)施創(chuàng )新的重要實(shí)踐基礎?!堵糜畏ā奉C行兩年后的2015年,國務(wù)院首次提出“放管服”改革,要求政府轉變職能、簡(jiǎn)政放權,其后推行了一系列減少行政許可、取消資質(zhì)資格要求的激發(fā)市場(chǎng)主體活力的舉措,旅游法制相應進(jìn)行了修訂完善。2016年,國家修改《旅游法》廢除領(lǐng)隊證行政許可;國務(wù)院修訂《旅行社條例》取消旅行社設立前置許可程序;隨后,當時(shí)的國家旅游局廢止了《導游人員管理實(shí)施辦法》和《出境旅游領(lǐng)隊人員管理辦法》,旅游法制呈現放松規制態(tài)勢。黨的十九屆四中全會(huì )進(jìn)一步強調“深化行政審批制度改革,改善營(yíng)商環(huán)境,激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力”,放松對旅游規制的進(jìn)程進(jìn)一步加快。放松規制下的旅游法制在通過(guò)傳統機制實(shí)施中推行旅游法治的同時(shí),必然創(chuàng )新運用公平競爭、條件優(yōu)先、政策扶持等方式對旅游法主體踐行旅游法制行為進(jìn)行政策鼓勵與優(yōu)惠,進(jìn)而全面激發(fā)市場(chǎng)主體活力,《旅游法》個(gè)別條款規定的激勵制度將在實(shí)施中創(chuàng )新成激勵促進(jìn)新機制。

“放管服”改革推動(dòng)下的旅游新業(yè)態(tài)和市場(chǎng)作用的更大發(fā)揮構成旅游法制實(shí)施機制創(chuàng )新的直接動(dòng)力?!胺殴芊备母镌谝欢ǔ潭壬鲜抢眄樥c市場(chǎng)的關(guān)系,更大程度發(fā)揮市場(chǎng)在旅游資源配置中的決定性作用和激發(fā)市場(chǎng)主體活力。市場(chǎng)主體作用的更大發(fā)揮客觀(guān)上要求旅游市場(chǎng)在遵循法律規范的基礎上,強化市場(chǎng)規則對旅游業(yè)的引導功能,破除行政干預和門(mén)票依賴(lài)模式下的地區壟斷和行業(yè)壟斷,行業(yè)協(xié)作與跨區域協(xié)同成為推動(dòng)旅游法制實(shí)施的又一方式,創(chuàng )新協(xié)同合作機制成為發(fā)展方向。市場(chǎng)主體活力之激發(fā)使旅游新業(yè)態(tài)日漸增多,紅色旅游、全域旅游、高端定制旅游、研學(xué)旅游、虛擬旅游、主題旅游的新樣態(tài)或業(yè)態(tài)不斷呈現,促使旅游行政管理演化為旅游大眾治理。大眾治理樣態(tài)下的旅游活動(dòng)中,更多地發(fā)揮旅游行業(yè)組織的自律管理功能及政府提供更有助于旅游業(yè)發(fā)展的服務(wù)成為客觀(guān)必然。推動(dòng)旅游行業(yè)服務(wù)標準的制定和提供公共服務(wù)設施、政策引領(lǐng)與激勵成為保障與維護旅游大眾治理的有力工具,更呼喚激勵促進(jìn)機制推動(dòng)旅游法制有效實(shí)施。

破解旅游業(yè)迅速發(fā)展和新業(yè)態(tài)下的“不文明行為”成為旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的又一動(dòng)因。近年來(lái),在旅游業(yè)迅速發(fā)展、出游人數不斷增加的同時(shí),旅游不文明行為不斷曝光,盡管不文明行為本質(zhì)上屬于道德范疇,卻影響和妨礙法制實(shí)施。道德作為通過(guò)社會(huì )輿論對人們行為發(fā)生約束與影響的社會(huì )規則,不易轉化為“控制性”社會(huì )規則——強制性法律規則,難以通過(guò)正式規則發(fā)揮作用。創(chuàng )新規則表達形式,將旅游文明行為準則和社會(huì )公德轉化為“促進(jìn)性規則”,成為遏制不文明旅游行為不斷推進(jìn)的實(shí)踐。2016年8月,原國家旅游局發(fā)布了“中國公民文明公約”,新規則推動(dòng)了相應實(shí)施措施的發(fā)展。2018年文化和旅游部印發(fā)了《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法(試行)》,以激勵促進(jìn)機制實(shí)施“促進(jìn)性規則”。實(shí)踐證明,激勵促進(jìn)機制有助于推動(dòng)“促進(jìn)性規則”實(shí)施,其發(fā)展完善成為必然趨勢。

旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)踐基礎與條件變化是推動(dòng)旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新之實(shí)踐動(dòng)力。而從理論視角看,機制、體制、制度的內涵及其關(guān)系決定在旅游法制和實(shí)施體制完善后,實(shí)施機制創(chuàng )新成為其有效實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。旅游法實(shí)施制度(System),主要指正式制度。鑒于我國旅游領(lǐng)域實(shí)際上起作用的主要制度類(lèi)型包括正式公布且要求全面貫徹實(shí)施的國家旅游法律、旅游政策和行政規范性文件。因此,這里的旅游制度主要是以《旅游法》為核心的法律體系及與之相適應的政策文件系統。體制(System),一般指建立在正式制度基礎上的作為不同領(lǐng)域和不同組織間地位、權責等基本關(guān)系的整體性架構??梢?jiàn),制度與體制之間相輔相成:體制依靠制度以維系其合法性和規范化,制度通過(guò)體制發(fā)揮功能,二者的存在形式都具有規范、明確和靜態(tài)的特征。機制一般是指機器零部件之間的構造和工作原理,后來(lái)被廣泛應用于自然科學(xué)和社會(huì )科學(xué),說(shuō)明事物和社會(huì )的部分與整體之間、特定對象內部組成部分或結構要素之間的相互作用、相互制約的關(guān)系及其實(shí)現特定功能的方式。相對于制度和體制,其顯著(zhù)特點(diǎn)在于動(dòng)態(tài)性和實(shí)踐性,即通過(guò)制度確立的目標、動(dòng)力和路徑的相互作用,使制度運行起來(lái),維系、規范和調整相關(guān)主體間的關(guān)系,實(shí)現預期目標的過(guò)程。這在根本上決定了機制對制度實(shí)施和體制運行的樞紐地位和關(guān)鍵作用。從法律的存在方式而言,制度和體制相當于“紙上的法律”,而機制類(lèi)似于“行動(dòng)的法律”。由此,機制是制度的具體、動(dòng)態(tài)和現實(shí)的轉化,離開(kāi)了制度確認,機制就無(wú)法可依,缺乏存在的前提;而缺乏機制或者機制不健全,制度就會(huì )虛置,徒有其名。機制一方面有賴(lài)于體制提供的運行框架,也就是說(shuō)體制從整體上決定了機制作用的范圍和創(chuàng )新的空間;另一方面,機制對自身所依附的體制也有一定的反作用,既可以促進(jìn)也可能制約體制的完善和發(fā)展,最終影響制度功能的實(shí)現。在制度轉化、實(shí)現的過(guò)程中,體制與機制類(lèi)似于骨骼與肌肉、肌腱、韌帶的關(guān)系,有機協(xié)調共同致力于人體的運動(dòng)功能的實(shí)現[2]。就《旅游法》實(shí)施而言,《旅游法》立法本身的科學(xué)性及其2016年、2018年兩次修改的與時(shí)俱進(jìn)性,為《旅游法》實(shí)施體制和運行機制提供了較好的制度基礎。隨著(zhù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執法改革的指導意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2018]59號)的全面貫徹實(shí)施,各級人大、政府進(jìn)行相應法律、法規的立改廢工作和機構重組、職責調整和人員轉隸順利完成。應該說(shuō)《旅游法》實(shí)施的制度和體制方面的主要瓶頸基本突破,實(shí)施機制問(wèn)題已成為影響《旅游法》有效實(shí)施的關(guān)鍵要素,其必然隨著(zhù)制度、體制的完善而發(fā)展。

二、旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新應遵循的原則
旅游法治發(fā)展推動(dòng)機制創(chuàng )新,而旅游法實(shí)施機制的創(chuàng )新,既涉及旅游法制實(shí)施主體、方式與程序的健全與變革,也涉及制度有機運行的動(dòng)態(tài)過(guò)程,通常以一定的基本原則指引為基石與基點(diǎn)。旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的根本目的在于有力推動(dòng)旅游法制有效實(shí)施、保障旅游市場(chǎng)秩序,進(jìn)而激發(fā)市場(chǎng)主體活力,提升旅游品質(zhì)與效益。主要原則應包括效益原則、激勵原則與規制原則。

(一)效益原則
效益,是管理學(xué)中常用的詞匯,“最早用于投資項目管理、人力資源管理等方面,后來(lái)又被運用到公共管理當中”[3]2。在行政領(lǐng)域,效益往往被稱(chēng)為“績(jì)效”,但不管是“效益”還是“績(jì)效”,其實(shí)都是衡量產(chǎn)出與投入、實(shí)際與預期的數量關(guān)系的特定用語(yǔ)。而在旅游法領(lǐng)域中,效益原則是指旅游法實(shí)施機制的創(chuàng )新需要遵循社會(huì )效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統一的綜合目標體系,其實(shí)際上對旅游法實(shí)施機制的實(shí)際效果與實(shí)踐目標提出了符合旅游法發(fā)展的新要求。

首先,社會(huì )效益是目的。在旅游法實(shí)施機制的制度化運作、改革與發(fā)展進(jìn)程中,社會(huì )效益作為黨和國家意志與廣大人民群眾意愿和需求高度統一的體現,主要表現為兩個(gè)層面:一是制度化層面的社會(huì )效益,主要體現為各類(lèi)旅游法律規范政策所構成的制度體系對社會(huì )及其成員的規制與指引。這是社會(huì )效益的“投入”端、“預期”端,屬于社會(huì )效益的成本范疇。二是實(shí)際運作層面的社會(huì )效益,主要表現為旅游法制度體系的實(shí)際運作,以及旅游法實(shí)踐中未被制度化的規則與實(shí)際需求??梢?jiàn),該層面既包括社會(huì )效益的實(shí)際“產(chǎn)出”端,又將已經(jīng)付諸實(shí)踐或期待被付諸實(shí)踐的社會(huì )需求納入其中,是鮮活社會(huì )實(shí)踐與客觀(guān)社會(huì )需求的統一。從兩個(gè)層面的合體來(lái)看,社會(huì )效益之所以是效益原則的目的性要素,來(lái)自于社會(huì )效益對法律實(shí)施與社會(huì )需求而言的根本性地位,任何推動(dòng)旅游法律實(shí)施機制的創(chuàng )新性實(shí)踐,都必須基于社會(huì )效益這一根本價(jià)值要求。

其次,經(jīng)濟效益是支撐。所謂經(jīng)濟效益是支撐,意指旅游法律實(shí)施機制創(chuàng )新的效益原則需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效益獲得支持。這不僅符合“效益”一詞在管理學(xué)、行政學(xué)領(lǐng)域的傳統定義,同時(shí)也不違背我國旅游法對旅游業(yè)發(fā)展促進(jìn)的制度初衷,何況旅游業(yè)本身作為一種社會(huì )產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活動(dòng),必須要有經(jīng)濟效益作為支撐。其重要性體現為兩個(gè)方面:一是經(jīng)濟效益是旅游業(yè)健康發(fā)展的晴雨表。旅游業(yè)屬于消費產(chǎn)業(yè),是重要的現代服務(wù)業(yè),而且“旅游業(yè)資源消耗低、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、帶動(dòng)作用大”[4]10,旅游業(yè)及其從業(yè)者群體能否在旅游經(jīng)營(yíng)中獲得經(jīng)濟效益,不僅關(guān)系著(zhù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景和從業(yè)群體的活力,更是奠定了整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)支撐力。二是經(jīng)濟效益是旅游法實(shí)施機制是否恰當的試金石。實(shí)踐證明,任何部門(mén)法所調整的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟活動(dòng)都會(huì )對該部門(mén)法的發(fā)展,尤其是法律實(shí)施機制的改革與發(fā)展產(chǎn)生明顯的反作用。因此,在法律實(shí)施機制運用是否得當這一關(guān)鍵問(wèn)題上,完全可以從旅游業(yè)的發(fā)展狀況中得到基本的結論,并在經(jīng)濟效益的支撐下推動(dòng)旅游法實(shí)施機制的創(chuàng )新。

最后,生態(tài)效益是保障。生態(tài)效益作為效益原則的保障性要素,突出的是生態(tài)效益對旅游業(yè)發(fā)展和旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的保障性功能。重視生態(tài)效益,既是貫徹綠色發(fā)展理念的重要體現,也是建設生態(tài)文明的基本前提,更是“建設美麗中國,努力開(kāi)創(chuàng )社會(huì )主義生態(tài)文明新時(shí)代”[5]的必然之義。從旅游法實(shí)施機制的內在要求看,落實(shí)生態(tài)效益的保障性地位,需要從以下兩個(gè)方面著(zhù)重把握:一是認識生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的一體性?!敖鹕姐y山和綠水青山的關(guān)系,歸根到底是正確處理經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系?!盵6]244-245習近平總書(shū)記從生態(tài)效益與經(jīng)濟效益一體性的本質(zhì)出發(fā),生動(dòng)形象且入木三分地提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要理念,指出了生態(tài)效益與經(jīng)濟效益既不能相互代替,也不能相互對立的辯證關(guān)系。二是認可生態(tài)效益對社會(huì )效益、經(jīng)濟效益的推動(dòng)性。在工業(yè)文明之前和工業(yè)文明的早期,生態(tài)文明不僅是無(wú)償的,甚至被認為是無(wú)限的,經(jīng)濟效益的獲得與生態(tài)效益的放棄往往被認為是不可兼得的。但是,隨著(zhù)社會(huì )認識的不斷提高而逐漸發(fā)現,經(jīng)濟效益的增長(cháng)不僅不能以犧牲環(huán)境效益為前提,相反,環(huán)境效益可以推動(dòng)社會(huì )效益、經(jīng)濟效益的提升,而且“堅決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時(shí)一地經(jīng)濟增長(cháng)的做法”以及“推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式”[6]247等重要認識,已逐步成為全社會(huì )的基本共識,生態(tài)效益的保障性日漸突出。旅游法的實(shí)施必然要有助于保障旅游活動(dòng)的生態(tài)效益并通過(guò)實(shí)施機制達至此目標。

(二)激勵原則
作為旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新需遵循的一項基本原則,激勵原則不僅體現了社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下法律實(shí)施活動(dòng)對旅游業(yè)涉及的市場(chǎng)經(jīng)濟規律的遵循以及市場(chǎng)參與主體的尊重,而且還表現為旅游法實(shí)施機制對旅游業(yè)活力的釋放效應與動(dòng)力的激發(fā)功能。從作用形式來(lái)看,激勵原則在旅游法實(shí)施機制的創(chuàng )新進(jìn)程中主要有以下兩種作用形態(tài)。

第一,活力釋放效應。
活力釋放效應指激勵原則對旅游法實(shí)施機制中現有客觀(guān)方面的積極要素所產(chǎn)生的“松綁”效果,從而在最大限度上推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展與旅游法律規范實(shí)施的作用形態(tài)。根據旅游法實(shí)施機制的相關(guān)理論與實(shí)踐,活力釋放效應中的“活力”(積極要素)主要存在于以下兩個(gè)領(lǐng)域:一是市場(chǎng)作用領(lǐng)域。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟雖然在制度本質(zhì)上不同于以往的市場(chǎng)經(jīng)濟,但在規律方面依然遵循市場(chǎng)經(jīng)濟的基本規則。激勵原則就是要在旅游法實(shí)施機制的創(chuàng )新中,為符合制度發(fā)展的市場(chǎng)松綁,最大限度釋放市場(chǎng)活力。二是旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。旅游業(yè)是旅游法實(shí)施機制的基本關(guān)注對象,由旅游業(yè)的發(fā)展所形成的旅游產(chǎn)業(yè)是目前該領(lǐng)域較為活躍的因素,激勵原則在這方面的作用就是要激發(fā)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,釋放產(chǎn)業(yè)能動(dòng)性,推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二,動(dòng)力激發(fā)功能。
動(dòng)力激發(fā)功能指激勵原則對旅游法實(shí)施機制中相關(guān)主體的主觀(guān)能動(dòng)性所產(chǎn)生的導向性作用。就旅游法實(shí)施機制而言,動(dòng)力激發(fā)功能主要作用于以下三類(lèi)對象:一是旅游從業(yè)者。旅游從業(yè)者是旅游活動(dòng)的主要組織者、經(jīng)濟受益者與風(fēng)險承擔者,旅游法實(shí)施機制的創(chuàng )新必須高度重視旅游從業(yè)者經(jīng)營(yíng)動(dòng)力的激發(fā)。從當前旅游法規范的視角來(lái)看,激勵原則對于旅游從業(yè)者的動(dòng)力激發(fā)功能既有正向激勵的形式,例如保護、支持、鼓勵、獎勵等,也有負向激勵的模式,例如罰款、沒(méi)收違法所得、暫扣或者吊銷(xiāo)證照、責令停業(yè)整頓等。但無(wú)論是哪種激勵形式,其初衷均是為旅游從業(yè)者的經(jīng)營(yíng)動(dòng)力提供正確的導向。二是旅游者。從旅游作為一項社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的本質(zhì)來(lái)看,旅游者是旅游活動(dòng)的積極參與者,也是旅游活動(dòng)中權益易受侵害的一方,其參與法律實(shí)施機制創(chuàng )新的動(dòng)力來(lái)自于旅游者自身經(jīng)濟利益以及與旅游相關(guān)利益的實(shí)現期待;而從法律關(guān)系的角度來(lái)看,旅游者是旅游法律關(guān)系的基本主體,旅游者作為旅游活動(dòng)的首要利害關(guān)系人,雖然在旅游活動(dòng)中往往以旅游服務(wù)合同當事人的身份參與到旅游法的實(shí)施中,但也正是這一緣故,激勵原則的動(dòng)力激發(fā)功能對旅游者的作用期待具有了其他主體所不具備的親歷性與堅定性。三是規范實(shí)施者。所謂的規范實(shí)施者是一個(gè)廣義的范疇,既包括行政執法者(執法機構與執法人員),也包括司法適用者(司法機構與司法人員)。這是因為無(wú)論是行政執法,還是司法適用,對于旅游法實(shí)施機制的制度化而言,這兩類(lèi)主體均是規范實(shí)施者的角色,雖然它們不是旅游業(yè)的相關(guān)主體,但其職務(wù)行為的一舉一動(dòng)均會(huì )對旅游業(yè)的發(fā)展與旅游法的實(shí)施形成顯著(zhù)的社會(huì )效應。因此,激勵原則作用于規范實(shí)施者的動(dòng)力激發(fā)功能就主要體現在它們對旅游法律規范的嚴格實(shí)施與創(chuàng )造性適用,同時(shí)輔之以相應的獎懲機制。

(三)規制原則
如果說(shuō)效益原則注重的是外在效果,激勵原則關(guān)注的是內在動(dòng)因,那么規制原則強調的就是最低限度的干預,它是法律實(shí)施機制及其制度化的安全閥,構筑了旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的兜底性原則。伴隨著(zhù)法律實(shí)施機制研究的不斷推進(jìn),“在實(shí)踐領(lǐng)域,規制的成熟不僅表現為共識日漸達成,也表現為專(zhuān)業(yè)化程度的日漸增強”[7],規制原則的功能體系也隨之漸漸明晰。

規制原則是旅游法傳統實(shí)施機制遵循的原則,其功能在于通過(guò)實(shí)施旅游法中“禁止性”和“強制性”規定來(lái)保障旅游公正,推動(dòng)旅游法實(shí)施;在旅游新業(yè)態(tài)推動(dòng)下則需要拓展新功能,促進(jìn)實(shí)施機制發(fā)展。其作用新領(lǐng)域主要包括提升旅游效率和遏制旅游行為失范。

首先是提升效率。規制原則對旅游業(yè)的服務(wù)標準建設提出了要求,明確了國家在建立健全旅游服務(wù)標準方面的義務(wù)。從旅游行業(yè)的特點(diǎn)來(lái)看,服務(wù)標準的制定與推廣,既有利于提高旅游經(jīng)營(yíng)者的管理效率,還有利于提升旅游者識別服務(wù)水平的能力,更有助于提升旅游行政部門(mén)監管活動(dòng)的可接受性和實(shí)效性,方便公眾辨識的服務(wù)標準成為了提升三方效率的有力工具。其次是遏制失范。在日益復雜的法律實(shí)施環(huán)境下,傳統的市場(chǎng)失靈現象往往通過(guò)政府干預的方式得到彌補,后來(lái)出現的政府過(guò)度干預弊端可以通過(guò)調節政府權力范圍與方式得以緩解,但要繼續面對并遏制日益嚴峻的政府與市場(chǎng)雙失靈的失范風(fēng)險,規制原則在旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的過(guò)程中必須得到重視,其核心就是綜合運用規制原則特有的作用形態(tài)。

而從法律實(shí)施機制創(chuàng )新的效果來(lái)看,規制原則發(fā)生現實(shí)作用還應當以特定的形態(tài)得以呈現。一般認為,規制原則的作用形態(tài)主要包括綜合協(xié)調與統籌發(fā)展兩大塊。其中,綜合協(xié)調就是指規制原則所體現出的整體聯(lián)動(dòng)機制,該機制集中體現為旅游法實(shí)施過(guò)程中的一系列的綜合協(xié)調制度運作機制?!斑@些綜合協(xié)調機制對旅游業(yè)的發(fā)展都起到了不可替代的促進(jìn)作用”[4]17,即不僅強化了傳統旅游法實(shí)施機制的實(shí)效,更有利于加快新型旅游法實(shí)施機制的制度化步伐。統籌發(fā)展主要是指法律實(shí)施機制創(chuàng )新對旅游業(yè)所涉及的多個(gè)行業(yè)(產(chǎn)業(yè))所秉持的協(xié)調統籌方針。統籌發(fā)展不僅可以在國家層面上使旅游業(yè)與相關(guān)行業(yè)(產(chǎn)業(yè))逐步構成相輔相成的系統產(chǎn)業(yè)群落,還能促使各地方根據實(shí)際情況,對本行政區域的旅游業(yè)發(fā)展和監督管理進(jìn)行統籌協(xié)調,從而達到規制原則所要達成的制度化目標。

三、旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新的實(shí)踐基礎與現實(shí)路徑
如果說(shuō)旨在保障秩序的傳統型法律實(shí)施機制為旅游法律規范的實(shí)施提供了常規的運行模式,那么在旅游法實(shí)施機制創(chuàng )新基本原則指引下,更加關(guān)注促進(jìn)旅游發(fā)展之法律實(shí)施成效的旅游法實(shí)施機制新形式則成為旅游法治發(fā)展新要求。在現行制度和實(shí)踐基礎上,將已有的靜態(tài)制度規范與實(shí)踐做法通過(guò)規制、政策支持、流程再造等方式轉為動(dòng)態(tài)的運行機制十分有必要。

(一)融貫標準與政策,型構激勵促進(jìn)機制
形成于旅游管理體制改革完善時(shí)期的《旅游法》之主旨在于實(shí)現有法可依,為旅游及旅游業(yè)提供基本行為規范以保障旅游秩序,其所規制的實(shí)施機制側重于執法與司法,對如何通過(guò)旅游法實(shí)施統一旅游主體行為標準和釋放旅游市場(chǎng)活力關(guān)注不充分,難以達到旅游法促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展之功效。在現有實(shí)踐與制度基礎上,融貫標準與政策型構激勵促進(jìn)機制是實(shí)現旅游法制促進(jìn)旅游發(fā)展之客觀(guān)必然。

就統一旅游主體行為標準以規范執法與司法而言,旅游法僅對“旅游”“旅游業(yè)”等概念有宏觀(guān)規定,對旅游標準既缺乏規定,也對標準的制定缺乏授權規定。其實(shí),標準是相關(guān)主體社會(huì )活動(dòng)的直接指引,也是法律秩序生成的制度前提,只有率先在標準引領(lǐng)上下足了功夫,藉由標準及其在實(shí)踐中的不斷完善,才能為旅游法規范與無(wú)限復雜多變的旅游行為及時(shí)有效對接,形塑真正可用之旅游法,提升旅游法實(shí)施之品質(zhì)??上驳氖?旅游行政管理部門(mén)關(guān)注到了這一突出問(wèn)題,在近年開(kāi)啟了標準規制。原國家旅游局近些年先后下發(fā)了《全國旅游標準化發(fā)展規劃(2016—2020)》(旅發(fā)[2016]48號)和《旅游業(yè)國家標準和行業(yè)標準制訂修訂工作管理辦法》(旅辦發(fā)[2016]274),旅游標準化工作已經(jīng)基本形成“政府部門(mén)指導、行業(yè)協(xié)會(huì )運作、企業(yè)共同參與”的工作格局。相比之下,旅游服務(wù)標準作為旅游業(yè)標準化工作及其標準體系建設的一項重要內容,面臨的是更加復雜多樣的旅游服務(wù)內容,從《全國旅游標準化發(fā)展規劃(2016—2020)》的規定來(lái)看,僅在旅游產(chǎn)品與業(yè)態(tài)標準的子項目中,就已有45項內容列入了產(chǎn)品標準CY201的發(fā)展規劃。這項工作在當前和未來(lái)的持續推進(jìn),將深化旅游法制規則引領(lǐng)機制之價(jià)值。不過(guò)標準的制定只是起步,示范引導激勵機制是激發(fā)相關(guān)主體實(shí)施標準積極性、推動(dòng)旅游法實(shí)施效果提升的實(shí)踐呼喚。

就釋放旅游主體活力而言,現行《旅游法》第23、24、27條分別對政策扶持、資金安排傾斜、旅游職業(yè)發(fā)展等進(jìn)行了規范:規定了推進(jìn)旅游休閑體系建設、推動(dòng)區域旅游合作、促進(jìn)旅游與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以及扶持老少邊窮地區旅游業(yè)發(fā)展等內容,明確了國務(wù)院和縣級以上地方政府對旅游業(yè)發(fā)展的資金傾斜安排,確定了旅游基礎設施建設、旅游公共服務(wù)體系構建和旅游形象推廣等三類(lèi)政府資金投向,粗略規定了國家對發(fā)展旅游職業(yè)教育和職業(yè)培訓的鼓勵和支持。其實(shí),對旅游業(yè)的保障與發(fā)展,“一方面需要法律法規的健全完善,另一方面也需要政府制定有針對性的政策,對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導和扶持”[4]52。這不僅是由政策本身的特點(diǎn)所決定,更是旅游政策對旅游業(yè)健康發(fā)展的獨特功能使然。上述產(chǎn)業(yè)政策、資金等扶持制度具有更為明顯的激勵與支持屬性,其實(shí)施顯然有別于一般意義上的行政執法,其推進(jìn)必然強化旅游法實(shí)施激勵促進(jìn)機制的健全與發(fā)展。

釋放旅游業(yè)活力不僅在于相關(guān)政策支持,更在于對誠信的激勵。就當前旅游業(yè)實(shí)踐來(lái)看,型構失信懲戒制度是對誠信最為有效的激勵。行業(yè)失信懲戒制度是一種新型保障機制,對行業(yè)違法行為人而言,進(jìn)行失信懲戒進(jìn)而限制其從事相關(guān)行業(yè)活動(dòng),往往比單純的經(jīng)濟懲罰更具威懾力。國務(wù)院及旅游主管部門(mén)新近先后出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強旅游市場(chǎng)綜合監管的通知》(國辦發(fā)[2016]5號)和《文化和旅游部關(guān)于印發(fā)《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法(試行)》的通知》(文旅市場(chǎng)發(fā)[2018]119號)兩項重要規定,以發(fā)揮這一新型機制的規則引領(lǐng)效力。目前,已經(jīng)初步“建立旅游信用信息公示制度,將旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)不良信息記錄與企業(yè)信用信息公示系統對接”等制度,行政處罰與信用懲戒并行新機制呈發(fā)展趨勢,“將嚴重違法失信的旅游市場(chǎng)主體和從業(yè)人員、人民法院認定的失信被執行人列入全國或者地方旅游市場(chǎng)黑名單”。實(shí)踐中,旅游者的嚴重不文明行為已納入到“旅游不文明行為記錄檔案”制度,截至2018年9月,共有35人被納入文化和旅游部發(fā)布的旅游“黑名單”。目前,這一囊括旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游從業(yè)者、旅游者以及失信被執行人等相關(guān)主體的旅游行業(yè)失信懲戒方式已經(jīng)形成。然如何統一實(shí)施主體、規范實(shí)施程序進(jìn)而提升實(shí)施效果,還有待激勵促進(jìn)型實(shí)施機制之構建。

(二)強化相關(guān)主體協(xié)同,健全協(xié)商合作機制
現行《旅游法》總體上規范了旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者及旅游行政管理部門(mén)的權利(力)、義務(wù)與職責,經(jīng)由傳統實(shí)施機制可形成旅游市場(chǎng)基本秩序,然旅游業(yè)如何適應“放管服”改革要求和順應旅游業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展,現行旅游法制框架缺乏相應機制,難以適應旅游業(yè)發(fā)展新要求。遵循實(shí)施機制創(chuàng )新原則,健全協(xié)商合作制是使旅游法適應時(shí)代變化的必由之路。

“放管服”改革本質(zhì)在于厘定政府與市場(chǎng)的關(guān)系與邊界,對旅游法實(shí)施而言,就是有效實(shí)施旅游法中切合市場(chǎng)要求的規則,讓市場(chǎng)在旅游發(fā)展中發(fā)揮更多作用。市場(chǎng)規則是旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的生命線(xiàn),脫離了市場(chǎng)規則的約束,旅游市場(chǎng)必將走向不正當競爭甚至產(chǎn)生壟斷。從目前的實(shí)際情況來(lái)看,旅游市場(chǎng)需要建立健全符合法律規范與市場(chǎng)經(jīng)濟規律的產(chǎn)業(yè)運營(yíng)模式,尤其要破除行政干預、單純門(mén)票經(jīng)濟模式下的行業(yè)壟斷與地區壟斷,強化市場(chǎng)規則的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)效應。與此同時(shí),嚴格落實(shí)《旅游法》第8條明確的行業(yè)組織自律管理制度,支持各類(lèi)旅游行業(yè)組織的自律管理。這離不開(kāi)旅游行政管理部門(mén)與行業(yè)組織的管理協(xié)同構建相應聯(lián)動(dòng)機制,使旅游行政管理部門(mén)對旅游從業(yè)組織、從業(yè)人員的監管主要通過(guò)授權自律管理(《旅游法》第8條規定:依法成立的旅游行業(yè)組織,實(shí)行自律管理)的同時(shí),加強與旅游行業(yè)組織的協(xié)同溝通并對其進(jìn)行適當監管。這正是旅游法制實(shí)施的新方式。旅游業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)在法治視角主要有PPP與特許經(jīng)營(yíng)兩種現代合作行政的典型形態(tài)。PPP是政府與社會(huì )資本合作實(shí)施文化與旅游融合發(fā)展項目,為社會(huì )提供公共服務(wù)的旅游新業(yè)態(tài)?!段幕吐糜尾?、財政部關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》(文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)[2018]96號)規定了旅游領(lǐng)域的PPP模式的基本準則、適用范圍、項目運行紅線(xiàn)、合作共贏(yíng)原則等內容。其核心在于“鼓勵各類(lèi)市場(chǎng)主體通過(guò)競爭性方式參與文化領(lǐng)域PPP項目,在平等協(xié)商的基礎上訂立合同,實(shí)現合作共贏(yíng)”。旅游PPP項目實(shí)施的協(xié)議方式并非簡(jiǎn)單地依據現行旅游法制規定就能成功,而更多依賴(lài)旅游行政管理部門(mén)與相應社會(huì )資本方協(xié)商達成合意并依據合意在項目推進(jìn)過(guò)程合作實(shí)施才能達到雙方預期,型構具體的協(xié)商合作機制十分必要。旅游法領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)主要是行政特許經(jīng)營(yíng)。它的典型運作方式是政府按照有關(guān)法律法規規定,通過(guò)市場(chǎng)競爭機制確定并授予相關(guān)法人或者其他組織特定領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)資格。相關(guān)主體根據協(xié)議約定在一定期限和范圍內從事某項經(jīng)營(yíng)活動(dòng),并以協(xié)議作為雙方權利義務(wù)和風(fēng)險分擔依據?,F行旅游法主要對旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的行政特許與旅游項目經(jīng)營(yíng)的行政特許進(jìn)行了規范?!堵糜畏ā返?8條規定:旅行社經(jīng)營(yíng)出境旅游、邊境旅游的,除了取得旅行社設置的一般行政許可以外,還應當依照國務(wù)院規定的具體條件,依法取得相應業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可(即業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的行政特許)后方可從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?!堵糜畏ā返?7條規定:旅行社經(jīng)營(yíng)高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目的,應當依照國家有關(guān)規定,取得相應項目的經(jīng)營(yíng)許可(即項目經(jīng)營(yíng)的行政特許)。這主要是基于前述所列舉項目超出旅游行政部門(mén)主管職權范圍,根據行政職權與項目類(lèi)型的對應性原則,自然要取得相關(guān)行政部門(mén)的項目經(jīng)營(yíng)特許。旅游行政特許經(jīng)營(yíng)是旅游行政部門(mén)根據相對人意愿,依照相關(guān)規定授予旅游行政相對人某種行政特許權的行政許可,但并非簡(jiǎn)單行政許可行為。許可只是起點(diǎn),其具體實(shí)施需要經(jīng)營(yíng)者與監管者一定程度的合作,合作協(xié)商機制更有助于特許經(jīng)營(yíng)制度的全面有效實(shí)施。

(三)藉由流程再造,完善實(shí)施評價(jià)機制
傳統的附屬立法、執法、司法等機制根本功能在于保障旅游基本秩序,然而變化著(zhù)的旅游與旅游業(yè)存在著(zhù)對守法與變法的雙重訴求、對執法與司法部門(mén)適法績(jì)效的改善與提升期待。對旅游法實(shí)施的狀況、效果與存在的問(wèn)題進(jìn)行系統化考察并得出相應結論,進(jìn)而將結論反饋回相關(guān)主體,為相關(guān)立法、執法、司法部門(mén)充分運用結論信息,理性反思過(guò)往成就與不足,科學(xué)設計未來(lái)的制度和計劃行為提供科學(xué)依據,成為旅游法實(shí)施范疇的應有拓展。將《旅游法》規定的實(shí)施評估制度提升為旅游法實(shí)施評價(jià)制度,成為順應此種拓展的邏輯必然。

就制度基礎而言,現行《旅游法》規定了三項評估制度:(1)旅游發(fā)展規劃執行情況評估制度?!堵糜畏ā返?2條對此制度做了初步規定,文旅部2019年5月頒行的《文化和旅游規劃管理辦法》(文旅政法發(fā)[2019]60號)將該規定內容進(jìn)一步豐富為:地方文化和旅游行政部門(mén)依據相關(guān)法律法規的規定,或本地人民政府賦予的職責要求,開(kāi)展規劃編制和實(shí)施工作。同時(shí),還應當組織對旅游發(fā)展規劃的執行情況進(jìn)行評估,并向社會(huì )公布。(2)旅游景區和旅游目的地安全風(fēng)險評估制度。對于旅游景區的安全風(fēng)險評估,《旅游法》第42條明確了景區的安全風(fēng)險主體責任,設置了景區在自主評估滿(mǎn)足法定安全條件的前提下,應當聽(tīng)取旅游主管部門(mén)的意見(jiàn)的后續義務(wù)。而在旅游目的地風(fēng)險評估方面,《旅游法》第77條規定了旅游目的地安全風(fēng)險提示制度,要求有關(guān)部門(mén)將旅游安全作為突發(fā)事件監測與評估的重要工作內容,并制定相關(guān)風(fēng)險提示的級別劃分與實(shí)施程序。該兩項制度需有關(guān)部門(mén)規制相應實(shí)施機制以推動(dòng)實(shí)施。(3)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的監測評估制度。旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游者的旅游法律關(guān)系主要體現在旅游產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)和旅游服務(wù)的供給,而旅游產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平的高低必然決定了旅游者權益實(shí)現程度的高低。要提高產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平,加強該領(lǐng)域的監管必不可少。為此,《旅游法》第79條第2款專(zhuān)門(mén)規定了針對旅游產(chǎn)品和服務(wù)的安全檢驗、監測與評估制度,要求旅游經(jīng)營(yíng)者采取必要措施防止旅游危害的發(fā)生。上述諸條文對規劃、風(fēng)險、監測等評估制度的實(shí)施主體與方式有初步規定,但缺乏評估反饋機制,未形成有效的閉環(huán)式評價(jià)流程,待進(jìn)一步發(fā)展為實(shí)施評價(jià)機制。

評價(jià),“本質(zhì)上是一個(gè)判斷的處理過(guò)程”[3]2。雖然評價(jià)的參照體系與目標設定往往都力求客觀(guān)公正,但“任何一個(gè)客觀(guān)正確的評價(jià),都離不開(kāi)社會(huì )發(fā)展水平和時(shí)代觀(guān)念的制約”[8]。實(shí)施評價(jià)機制需要評估機構依據相關(guān)評估標準,對旅游法實(shí)施的具體情形進(jìn)行系統化考察與審議進(jìn)而得出結論性建議。實(shí)踐中,上述實(shí)施評估行為往往需要轉換為調研、審議與結論等三個(gè)環(huán)節。調研環(huán)節是在實(shí)施評價(jià)啟動(dòng)后,評價(jià)主體對待評價(jià)對象的事實(shí)搜集活動(dòng),它是實(shí)施評價(jià)機制的基礎性環(huán)節,為相關(guān)評價(jià)提供事實(shí)根據。審議環(huán)節則是評價(jià)主體依照評價(jià)標準和評價(jià)規范,對調研環(huán)節獲取的待評價(jià)對象進(jìn)行針對性的比對審查,并為擬定評價(jià)結論做準備。結論環(huán)節是指評價(jià)主體在綜合考量相關(guān)因素后,發(fā)布正式評價(jià)結論,甚至建議啟動(dòng)反饋、糾正機制的評價(jià)活動(dòng)。旅游法領(lǐng)域實(shí)施評價(jià)的三個(gè)基本環(huán)節與前述三種實(shí)施評估制度是不同觀(guān)察視角的產(chǎn)物,二者從制度與流程上共同描繪了當前旅游法領(lǐng)域實(shí)施評價(jià)機制的基本面向。靜態(tài)的旅游法實(shí)施評估制度應該在實(shí)施流程三個(gè)基本環(huán)節不斷健全與完善的基礎上發(fā)展并定型為實(shí)施評價(jià)機制。

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