作者簡介:

錢寧峰，男，博士，江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長、研究員。

文章來源：《求索》2018年5月刊

責(zé)任編校： 段澤孝

大文化管理體制的組織法構(gòu)建

錢 寧 峰

摘  要   伴隨著文化管理體制的改革，在文化行政管理、文化資產(chǎn)管理以及文化行政執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)了大文化管理機構(gòu)，形成了大文化管理體制。從組織法角度來看，大文化管理體制的出現(xiàn)導(dǎo)致大文化管理機構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)體制尚未理順、文化職能邊界不清晰、文化管理權(quán)限完整性無法實現(xiàn)、文化任務(wù)管理方式不夠科學(xué)等問題。要實現(xiàn)大文化管理體制，在組織法上必須維護大文化管理機構(gòu)的獨立性，使其享有相對完整的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和運營權(quán)，保證其享有法人主體所具備的法律地位和法律權(quán)能，防止不同文化管理機構(gòu)的權(quán)力混同。基于文化領(lǐng)域的特殊國情，大文化管理體制的重構(gòu)在組織法上需要采用一些特殊的組織措施:一是黨政文化管理機構(gòu)的合署辦公;二是文化行政管理權(quán)與文化行政執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一;三是文化領(lǐng)域組織形式的多樣化。

關(guān)鍵詞   文化管理體制； 組織法；法人

隨著文化法研究的深入，文化法律體系的建構(gòu)己經(jīng)日益清晰。中國文化法律體系以“文化憲法規(guī)范”為“金字塔塔頂”，建構(gòu)“文化公法”“文化私法”和“文化經(jīng)濟法”等多層次規(guī)范體系。相對于實體法和程序法，文化組織法的構(gòu)建尚處于起步階段。然而，文化體制改革的啟動卻不斷推動文化領(lǐng)域各類組織形式的重新組合，構(gòu)成了特殊的文化組織現(xiàn)象。大部制改革以來，大文化管理格局正在形成，并催生了種種新的文化管理組織。隨著2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的實施，文化領(lǐng)域組織機構(gòu)出現(xiàn)了新的更大調(diào)整。由于大部門體制的實質(zhì)是一種政府治理模式①，這就需要引入組織法視角對其進(jìn)行深入分析。本文并不希圖構(gòu)建文化組織法的基本框架，而是以文化管理體制改革為研究場域，考察文化行政領(lǐng)域的大部門管理機構(gòu)設(shè)置情況，探究大文化管理體制的組織法構(gòu)建，進(jìn)一步為文化管理體制改革組織創(chuàng)新提供新路徑。

一文化管理體制改革中的大部門化現(xiàn)象

    從管理角度看，通常所理解的文化管理體制涉及黨委宣傳機構(gòu)、文化機關(guān)、新聞出版機關(guān)、廣播電視機關(guān)、電影機關(guān)等，其領(lǐng)域涉及文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、文物等門類，不包括科學(xué)、教育、衛(wèi)生和體育等門類。從機構(gòu)設(shè)置來看，文化行政機關(guān)所涉及的文學(xué)藝術(shù)、文物領(lǐng)域?qū)儆凇靶∥幕狈懂?。即使將新聞出版和廣播影視納入文化范疇，其仍然屬于“中文化”范疇。隨著地方文化機構(gòu)改革整合力度的進(jìn)一步加大，文化管理體制事實上己經(jīng)突破“小文化”和“中文化”所設(shè)定的范圍，走向了將旅游、體育等納入其中的“大文化”范疇。大文化管理體制既是行政管理體制改革的必然產(chǎn)物，也是文化觀不斷重塑的觀念結(jié)果。

    第一，文化行政管理機構(gòu)的大部門化。其基本動力來源于機構(gòu)整合，在形式上表現(xiàn)為新文化機構(gòu)名稱的變化。按照文化領(lǐng)域整合力度的差異，可以分為三種類型。一是低程度的大部門化，即將新聞出版和廣播電視予以整合。此種整合模式主要在國務(wù)院和省級行政機構(gòu)改革過程中比較常見。2013年國家新聞出版廣電總局的成立就是例證。二是中等程度的大部門化，即將文學(xué)藝術(shù)、文物、新聞出版和廣播電視領(lǐng)域的行政管理機構(gòu)進(jìn)行整合。此種整合模式主要在省以下地方機構(gòu)改革過程中最為常見。從全國地方文化管理體制改革來看，其基本做法就是將文化管理部門、新聞出版管理部門、廣播電視管理部門進(jìn)行機構(gòu)整合，然后將原來的管理部門變成文化新聞出版廣電機關(guān)的業(yè)務(wù)機構(gòu)。三是最大程度的大部門化，即將文化、新聞出版、廣播影視、旅游、文物、體育、版權(quán)等領(lǐng)域行政管理機構(gòu)進(jìn)行整合。此種整合主要體現(xiàn)在特定地域的地方機構(gòu)改革過程中，其代表性地區(qū)是深圳市和海南省。深圳市早在2009年就設(shè)立文體旅游管理部門，將文化、體育、旅游等部門職責(zé)整體劃入其中。而海南省則在全省范圍內(nèi)設(shè)立文化廣電出版體育管理部門，將文化、廣電、出版、體育整合進(jìn)“大文化”機構(gòu)之中。隨著2018年《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》的通過實施，文化和旅游部的設(shè)立也體現(xiàn)了大文化觀。正因為文化領(lǐng)域機構(gòu)改革程度存在較大差異，所以文化行政管理機構(gòu)的名稱也是五花八門，不一而足。值得注意的是，近年來一些地方不再簡單地考慮文化領(lǐng)域的差異性，而是通過設(shè)置文化委員會來實現(xiàn)大部門化，如北京地區(qū)區(qū)級文化委員會、重慶市各級文化委員會。名稱的改變反映了文化行政管理機構(gòu)大部門化的真正實現(xiàn)。

    第二，文化資產(chǎn)管理機構(gòu)的大部門化。隨著文化體制改革過程中文化資產(chǎn)出資人管理機構(gòu)的設(shè)置，文化資產(chǎn)管理機構(gòu)與文化行業(yè)管理機構(gòu)出現(xiàn)分離，文化資產(chǎn)開始向國有文化集團等經(jīng)營性文化機構(gòu)集中。從中央來看，財政部是中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資機構(gòu)。2009年10月，國務(wù)院同意由財政部代表國務(wù)院履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)。2010年7月，中央文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)成立中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“中央文資辦”)作為具體執(zhí)行機構(gòu)，掛靠財政部，具體履行中央文化企業(yè)的出資人職責(zé)②。與此相對應(yīng)，地方文化資產(chǎn)出資機構(gòu)在主要參照中央文資辦“領(lǐng)導(dǎo)小組+辦公室”基礎(chǔ)上形成了四種模式:一是在宣傳部內(nèi)設(shè)國資辦模式，以上海為代表;二是組建國有文化資產(chǎn)運營公司模式，以重慶為代表;三是設(shè)立單獨的政府直屬機構(gòu)(即文資辦)模式，以北京為代表;四是“領(lǐng)導(dǎo)小組+辦公室”模式，以中央文資辦為代表③。無論何種模式，文化資產(chǎn)管理機構(gòu)的大部門化非常明顯。以北京設(shè)立的文資辦為例，其在某種意義上類似于國資委，需要面對龐大的文化資產(chǎn)。將文化資產(chǎn)管理機構(gòu)與文化行政管理機構(gòu)相互分離是實現(xiàn)政府從“辦文化”到“管文化”的必然選擇，也意味著文化資產(chǎn)運營權(quán)與文化行政管理權(quán)的分離。

    第三，文化行政執(zhí)法機構(gòu)的大部門化。伴隨著文化行政管理機構(gòu)的整合，出現(xiàn)了文化行政執(zhí)法隊伍的整合，即將文化、新聞出版和廣播電視執(zhí)法隊伍進(jìn)行合并，成立專門的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)。2004年8月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合試點地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的意見》(中辦發(fā)[2004] 24號)文件，提出“建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)”的要求，在直轄市、副省級城市、省轄市、縣級市和縣設(shè)立集中統(tǒng)一的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)，原文化、廣播電視、新聞出版部門各自設(shè)立的執(zhí)法機構(gòu)及“掃黃打非”隊伍均納入其中。2009年9月，中宣部、中央編辦等五部門根據(jù)2005年中共中央和國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)文化市場綜合執(zhí)法改革工作的意見》，提出推動副省級及副省級以下城市整合現(xiàn)有的文化(文物)、廣播影視、新聞出版(版權(quán))等有關(guān)執(zhí)法隊伍，組建文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)，實行統(tǒng)一執(zhí)法。文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的成立意味著在文化行政管理機構(gòu)大部門化的同時也實現(xiàn)了文化行政執(zhí)法機構(gòu)的大部門化。這種文化行政執(zhí)法機構(gòu)主要有兩種模式:一是委托模式，即根據(jù)行政處罰法由政府設(shè)立綜合執(zhí)法機構(gòu)。一方面，合并原文化機關(guān)、廣播電影電視機關(guān)、新聞出版機關(guān)，組建新的文化管理機關(guān)，履行原來機關(guān)的行政管理職責(zé)。另一方面，將原機關(guān)的行政處罰權(quán)集中交給新的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)，并受文化管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。二是授權(quán)模式，即根據(jù)法律授權(quán)，建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)，行使行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等權(quán)力，作為獨立于文化管理機關(guān)的具有獨立行政主體資格的政府組成部門。前者意味著文化行政管理權(quán)與文化行政執(zhí)法權(quán)的相對分離，而后者則意味著文化行政管理權(quán)與文化行政執(zhí)法權(quán)的絕對分離。

由此可見，文化領(lǐng)域己經(jīng)形成了大部門管理機構(gòu)，分別行使文化行政管理權(quán)、文化資產(chǎn)運營權(quán)和文化行政執(zhí)法權(quán)。大文化部門己經(jīng)成為文化管理體制的基本框架，改變了以往文化行業(yè)主辦主管的傳統(tǒng)組織管理形式。

二大文化管理體制的組織法問題

從歷史來看，傳統(tǒng)文化管理體制是計劃體制的組成部分。這種文化管理體制從總體上看，具有管辦一體、條塊分割的特點。一方面是行政首長由上級任命，管理權(quán)限高度集中、管理對象同時包含黨務(wù)與政務(wù);另一方面又在行業(yè)進(jìn)行分工的基礎(chǔ)之上，通過設(shè)立直屬的文化機構(gòu)的方式實現(xiàn)管理目的。大文化管理體制就是在原來文化管理體制基礎(chǔ)上改革形成的，其基本目標(biāo)就是試圖改變行業(yè)性文化管理體制。然而，大文化管理機構(gòu)的設(shè)置一方面具有自身特點，另一方面與傳統(tǒng)文化管理體制仍然存在千絲萬縷的聯(lián)系。從組織法角度來看，目前大文化管理體制仍然存在以下問題:

    一是大文化管理機構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)體制尚未理順。自文化體制改革啟動以來，中央和地方相應(yīng)成立了文化體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其辦公室機構(gòu)設(shè)在文化部門。同時，為了履行文化資產(chǎn)出資人職責(zé)，又專門成立了文化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，該領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立在財政部門。此外，為了進(jìn)一步推動文化綜合執(zhí)法改革工作，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》，中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國深化文化市場綜合執(zhí)法改革工作，充實完善省、市、縣三級文化市場管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)文化市場管理和綜合執(zhí)法工作，推動文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的成立有力地推動了文化管理體制改革。大文化管理機構(gòu)的設(shè)置減少了文化管理機構(gòu)，明確了文化資產(chǎn)出資人管理機構(gòu)，加強了文化市場執(zhí)法力量，但是在管理機構(gòu)的設(shè)置上仍然存在一些問題:一是文化行政管理機關(guān)上下機構(gòu)不相對應(yīng)問題嚴(yán)重。隨著地方文化管理機關(guān)大部門化的展開，出現(xiàn)了一個文化管理機關(guān)對應(yīng)上級多個文化管理機關(guān)的現(xiàn)象，無法形成行政組織法所要求的行政一體性。盡管隨著文化大部制的推行，文化行政機構(gòu)的合并向行政一體性方向邁出了重要一步，一些地方甚至己經(jīng)從省級到縣級建立了涵蓋文化、新聞出版、廣播電視、旅游、體育范圍的大文化管理機構(gòu)，但是由于仍然存在機構(gòu)并立的組織體制，影響了大文化部門整合的進(jìn)度和程度。地方文化機構(gòu)的大整合雖然有助于減少機構(gòu)數(shù)量，但是這種不一致的現(xiàn)象必然導(dǎo)致地方文化行政機關(guān)為了應(yīng)對上級不同文化管理機構(gòu)必須增掛各種不同的牌子。這種一個機關(guān)多個牌子的做法可能導(dǎo)致文化職能的責(zé)任主體的分散化，在一定程度上影響了組織體制的高效運轉(zhuǎn)。二是文化行政管理機構(gòu)和文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)系尚未理順。有的采用文化行政管理機構(gòu)管理文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)模式，有的采用文化行政管理機構(gòu)獨立于文化綜合執(zhí)法機構(gòu)，后者由政府直接領(lǐng)導(dǎo)模式。有的則是黨委宣傳部門管理行政執(zhí)法隊伍。三是文化資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置不盡一致。除了設(shè)在財政部門的文資辦作為出資人之外，文化資產(chǎn)出資機構(gòu)也存在差異，如上海的國資委授權(quán)在宣傳部門建立文化資產(chǎn)管理機構(gòu)、北京的直屬于市政府的文化資產(chǎn)管理機構(gòu)以及重慶的文化資產(chǎn)運營公司。例如“‘中央文資辦’的設(shè)立，并不是某個行業(yè)部門改組或者合并而成，而是在眾多主管部門之外增設(shè)了一個專門的國有文化資產(chǎn)管理機構(gòu)，這使‘文資辦’與其他行業(yè)主管部門之間形成了新的職能交叉，因此，必須明確界定‘文資辦’與其他行業(yè)主管部門之間的關(guān)系及權(quán)責(zé)界限”。又如，雖然隨著公益性文化事業(yè)機構(gòu)和經(jīng)營性文化企業(yè)機構(gòu)的區(qū)分，使得原有的行政隸屬關(guān)系有所改變，但是由于原來的文化行業(yè)性管理機構(gòu)和國有文化企業(yè)之間仍然存在隸屬關(guān)系，造成文化行政管理機關(guān)難以對國有文化企業(yè)進(jìn)行正常的監(jiān)管活動，在一定程度上不利于文化市場的培育。由于文化資產(chǎn)具有不同于其他產(chǎn)業(yè)的特殊性，雖然在管理體制上可以靈活處理，但是文化資產(chǎn)在本質(zhì)上仍然屬于產(chǎn)業(yè)資本，其在管理體制上應(yīng)該統(tǒng)一。四是文化管理領(lǐng)域黨政關(guān)系要進(jìn)一步理順。作為意識形態(tài)工作主管部門的黨委宣傳部門與政府文化管理部門之間的職責(zé)關(guān)系問題，既包含有黨政相關(guān)職能部門之間在意識形態(tài)這一重要政治職責(zé)方面的分工協(xié)作問題，還包含了黨委工作部門與政府工作部門在文化經(jīng)濟管理和文化社會管理之間的分工協(xié)作問題④。

二是大文化管理機構(gòu)的文化職能邊界不清晰。在機構(gòu)整合過程中，各地對文化本身涵蓋的范圍具有自己的獨特理解，除了文化、文物、新聞出版、廣播電視之外，旅游、版權(quán)、體育等領(lǐng)域是否納入文化職能，相應(yīng)機構(gòu)是否進(jìn)行整合，均成為首先予以考慮的問題。盡管2018年憲法修正案并未涉及文化條款，但是從憲法規(guī)定來看，文化事業(yè)具有特定的范圍。憲法第22條規(guī)定，國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。與此條文并列的還有第19條的教育條款、第20條的科學(xué)技術(shù)條款、第21條醫(yī)療衛(wèi)生體育條款。與此相對應(yīng)，第47條規(guī)定了文化活動自由條款，即中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。這說明文化和教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等概念在憲法規(guī)定中是有差異的。這種差異集中體現(xiàn)在國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府職權(quán)之中。第89條第7項規(guī)定，國務(wù)院的職權(quán)有領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作。第107條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。雖然政府職權(quán)的分列并不影響政府機構(gòu)的整合，但是文化職能的整合并不是沒有邊界的。從地方政府文化管理職能的改革與整合過程來看，無論是黨的宣傳部門與政府的文化管理部門之間的職能關(guān)系，還是政府各個職能部門之間的關(guān)系，均未被這種改革和整合完全包含。即便是深度整合，也僅僅是對文化管理職能的簡單調(diào)整或歸并，由原來的多個政府工作部門行使的職權(quán)調(diào)整為同一個部門行使。中央所提倡并推動構(gòu)建的，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的大文化管理模式尚未真正形成。這就需要重新考慮文化職能的劃分標(biāo)準(zhǔn)及其分配問題，這不僅涉及文化職能本身所涵括的范圍，而且涉及文化職能和其他行政職能之間的界分問題，因為除了文化職能部門之外，“國務(wù)院其他相關(guān)部門以及直屬的、附屬的機構(gòu)也分別從不同方面分管著文化藝術(shù)的創(chuàng)作、生產(chǎn)和經(jīng)營”⑤。尤其是隨著文化市場的發(fā)展，文化職能存在著融合于其他行政職能之中的可能性，因為傳統(tǒng)文化職能的管理是根據(jù)藝術(shù)形式進(jìn)行區(qū)別的，而現(xiàn)代文化職能卻是圍繞著文化產(chǎn)品而展開的。

三是大文化部門管理機構(gòu)的文化管理權(quán)限完整性無法實現(xiàn)。文化行政機關(guān)的職權(quán)必須依照法律法規(guī)設(shè)定。如果涉及行政機關(guān)的設(shè)定，根據(jù)三定方案予以確定，如《國家新聞出版廣電總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》的依據(jù)就是全國人大批準(zhǔn)的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)[2013 ] 14號)。如果涉及行政機關(guān)的管理權(quán)限，除了參考三定方案之外，必須要由法律規(guī)定。同時，文化行政機關(guān)自身也有權(quán)自我管理，如組織機構(gòu)調(diào)整、人事管理和事務(wù)分配等。隨著文化管理體制的調(diào)整，文化管理權(quán)限正在逐漸改變權(quán)力不完整的權(quán)力形態(tài)，使文化管理機構(gòu)和文化企事業(yè)單位獲得完整的組織權(quán)，成為能夠獨立行使職權(quán)的組織。文化大部門管理機構(gòu)的出現(xiàn)在一定程度上改變了宏觀文化管理權(quán)限和微觀文化管理權(quán)限不分的局面，使黨委、政府、社會和市場各種文化組織的管理權(quán)限得以區(qū)分，每一個文化組織能夠獲得比較完整的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和運營權(quán)。不過，由于文化管理體制仍然處于不斷調(diào)整之中，因此大文化管理機構(gòu)的管理權(quán)限依然難以獲得其他機構(gòu)的尊重和保障。在文化行政領(lǐng)域，大文化管理機構(gòu)與黨委宣傳部門在文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)管理權(quán)限上時常交叉，如文化資產(chǎn)管理機構(gòu)雖然明確由財政部門是出資人，但是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組成員卻是由不同機構(gòu)人員參與決策。在文化事業(yè)領(lǐng)域，隨著文化事業(yè)機構(gòu)法人化的展開，文化事業(yè)管理應(yīng)該由文化管理部門依法進(jìn)行管理，但是由于文化事業(yè)意識形態(tài)性，事實上宣傳部門仍然對文化事業(yè)具有指導(dǎo)職責(zé)。在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對文化資產(chǎn)的管理到底是否應(yīng)該專門成立一個機構(gòu)來進(jìn)行管理。如果需要專門成立文化資產(chǎn)管理機構(gòu)，那么就必須在組織形式上不能采用“文資辦”這種形式，而應(yīng)該正式納入行政機關(guān)體系之中，因為文化資產(chǎn)在本質(zhì)上屬于國有財產(chǎn)，應(yīng)該由國家授權(quán)一個機構(gòu)來進(jìn)行管理并承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和政治責(zé)任，否則就可能使大量的國有資產(chǎn)游離于人大監(jiān)督之外。如果不需要成立專門機構(gòu)，而直接授予國資委來進(jìn)行管理，這樣就能夠保證國有資產(chǎn)代表者的統(tǒng)一性，不能因為國有文化資產(chǎn)的文化性否定其資產(chǎn)性本質(zhì)。此外，隨著文化綜合行政執(zhí)法體制改革的展開，文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限也在不斷變動。根據(jù)行政處罰法和行政強制法規(guī)定，相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)可以行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)，但是文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限在試點過程中始終不確定。2011年公布的飲化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》雖然在第2條對文化市場綜合行政執(zhí)法進(jìn)行了界定，但是文化市場綜合行政執(zhí)法范圍仍然未做具體規(guī)定。值得注意的是，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》對文化市場綜合執(zhí)法適用范圍進(jìn)行了明確。不過，由于文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)僅僅處理文化行政執(zhí)法事務(wù)，而不涉及文化刑事司法問題，因此，就存在著該執(zhí)法機構(gòu)與刑事司法機關(guān)之間的銜接問題。

    四是大文化管理機構(gòu)的文化任務(wù)管理方式不夠科學(xué)。任何組織的設(shè)立均是基于特定的任務(wù)而展開。一旦任務(wù)完成，該機構(gòu)就可能需要撤銷。同時，組織的設(shè)立必須合理確定行政任務(wù)的自身特點。文化領(lǐng)域的特殊性決定了其在管理方式應(yīng)該充分考慮到文化任務(wù)實現(xiàn)的目標(biāo)。隨著文化管理體制改革展開，文化領(lǐng)域逐漸區(qū)分文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而將文化事業(yè)視為具有公益屬性，而將文化產(chǎn)業(yè)視為營利屬性，在管理方式上采用區(qū)別對待的政策。為了實現(xiàn)上述文化任務(wù)，一方面努力理清文化行政管理和文化事業(yè)管理、文化產(chǎn)業(yè)管理之間的關(guān)系，另一方面卻仍然保留著主辦主管的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方式。同時，將文化領(lǐng)域劃分為公益性文化和經(jīng)營性文化雖然從功能上可以區(qū)分，但是在管理上會出現(xiàn)模糊地帶，造成公益性文化機構(gòu)難以獲得社會資本的投入，而經(jīng)營性文化機構(gòu)事實上仍然承擔(dān)著眾多公益性文化職責(zé)。在這種管理體制下，公益性文化機構(gòu)和國有文化企業(yè)仍然具有強烈的行政依賴性，難以適應(yīng)大文化管理體制的需要。

由此可見，大文化管理體制顯然有助于實現(xiàn)文化管理體制改革切分政府、市場和社會之間邊界的目標(biāo)，但是仍然存在管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和運營權(quán)彼此關(guān)系合理分配的難題需要進(jìn)一步解決。

三大文化管理體制的組織法改造

    伴隨著文化管理體制的深入推進(jìn)，大文化管理格局正在逐漸形成。然而，傳統(tǒng)文化管理體制的變革和轉(zhuǎn)換，既要保證文化管理組織符合行政組織法的一般原理，又要充分考慮文化行業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和意識形態(tài)的雙重屬性。2003年，黨的十六屆三中全會己經(jīng)提出了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、企事業(yè)單位依法運營的文化管理體制改革目標(biāo)。黨的十九大報告將完善文化管理體制作為文化體制改革的重要內(nèi)容。2018年公布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》對文化領(lǐng)域組織機構(gòu)進(jìn)行了深度調(diào)整，在新中國歷史上第一次對文化部進(jìn)行機構(gòu)調(diào)整，設(shè)立文化和旅游部。這說明大文化管理體制再次邁上新臺階。大文化管理體制的出現(xiàn)本身也是文化管理體制改革的產(chǎn)物。要實現(xiàn)大文化管理體制，在組織法上必須維護大文化管理機構(gòu)的獨立性，使其享有相對完整的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和運營權(quán)，保證其享有法人主體所具備的法律地位和法律權(quán)能，防止不同文化管理機構(gòu)的權(quán)力混同。這就需要在文化管理領(lǐng)域引入“公法人”這一重要的組織手段。因此，大文化管理體制需要厘清各種管理機構(gòu)的組織法定位。

    其一，黨政文化管理領(lǐng)域的組織設(shè)計。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是文化管理體制改革的基本原則，黨管文化是大文化管理體制的關(guān)鍵。大文化管理體制應(yīng)該始終堅持黨對文化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對文化事務(wù)的有效管理。其不僅僅是文化行政機構(gòu)的整合，而且涉及到文化宣傳部門和文化管理部門之間的彼此關(guān)系。這就意味著既要實現(xiàn)黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也要實現(xiàn)政府高效管理。一方面，要實現(xiàn)黨委政府文化決策權(quán)的統(tǒng)一，防止出現(xiàn)黨政文化決策權(quán)的分離。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須建立文化領(lǐng)域的黨政議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，暢通文化信息溝通渠道，保證黨委政府在文化事項上決策的統(tǒng)一。黨委通過立法、組織與思想領(lǐng)導(dǎo)等途徑來實現(xiàn)對國家管理的領(lǐng)導(dǎo)，而由政府職能部門通過貫徹落實國家法律的方式來落實黨的政策要求。另一方面，在確保黨對文化領(lǐng)域絕對領(lǐng)導(dǎo)的前提下，文化宣傳部門和文化管理部門在文化管理過程中要實現(xiàn)合理分工。在此前提下，要明確黨委宣傳部門、政府文化部門乃至其他政府部門之間的關(guān)系，使之在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)大文化領(lǐng)域的有效領(lǐng)導(dǎo)和管理。在準(zhǔn)確把握文化領(lǐng)域黨政關(guān)系的前提下，賦予大文化管理機構(gòu)在法律上的法人地位，保證其能夠依法履行法律賦予的文化管理職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，可以考慮統(tǒng)一中央到地方文化行政管理機構(gòu)的組織形式。只有這樣，才能最終實現(xiàn)大文化管理體制的一體性。

    其二，文化資產(chǎn)管理領(lǐng)域的組織設(shè)計。文化資產(chǎn)管理的基本原則是管辦分離。管辦分離的實質(zhì)，是合理區(qū)分政府的行政管理職能和國有資產(chǎn)(資本)代理人職能，使文化行政管理與文化資產(chǎn)管理適度分離。其必然導(dǎo)致文化行政管理機構(gòu)和文化資產(chǎn)出資人管理機構(gòu)的分設(shè)。一方面，通過文化領(lǐng)域的機構(gòu)整合，能夠使原文化行政管理機構(gòu)擺脫傳統(tǒng)文化管理體制，將各種管理事項重新分類整合，賦予大文化管理機構(gòu)完整的文化行政管理權(quán)，對文化市場進(jìn)行有效監(jiān)管。另一方面，通過文化資產(chǎn)重組整合使文化資產(chǎn)經(jīng)營職能和文化資產(chǎn)出資功能予以分離，在推動文化資產(chǎn)進(jìn)入市場的同時實現(xiàn)文化市場管理和文化資產(chǎn)運營管理的分離，促使文化行政管理機構(gòu)依法管理，保證文化資產(chǎn)出資人管理機構(gòu)按照市場規(guī)律進(jìn)行運營。在此基礎(chǔ)上，通過大文化管理機構(gòu)的設(shè)置，使文化行政管理機構(gòu)依法管理，完善公共文化服務(wù)功能，同時，使文化資產(chǎn)管理機構(gòu)能夠依法運營，保證文化資產(chǎn)保值增值。在組織上，文化行政管理機構(gòu)在機構(gòu)數(shù)量上不斷減少，同時在內(nèi)設(shè)機構(gòu)上要體現(xiàn)公共文化服務(wù)功能和文化市場管理的內(nèi)部分離，打破傳統(tǒng)按照文化行業(yè)管理的組織模式。同時要轉(zhuǎn)變政府職能，將公共文化服務(wù)功能賦予相對獨立的公共文化服務(wù)機構(gòu)，使之代表政府監(jiān)督社會公益性文化發(fā)展。需要注意的是，盡管文化資產(chǎn)在運營上具有不同于其他國有資產(chǎn)的性質(zhì)，但是文化資產(chǎn)的國家屬性決定了所有者的唯一性，政府代表國家行使國有資產(chǎn)出資權(quán)，具體應(yīng)該由財政部門乃至授權(quán)國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)文化資產(chǎn)的運營，文化宣傳部門和文化行政管理部門主要分工負(fù)責(zé)文化導(dǎo)向管理和文化市場管理，真正推動文化資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)管理，進(jìn)而實現(xiàn)人大對國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)督，體現(xiàn)責(zé)任制政府的本質(zhì)要求。從目前來看，要逐步實現(xiàn)文化資產(chǎn)管理機構(gòu)的法人化，建議設(shè)立與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會職能相類似的文化資產(chǎn)管理委員會，由其負(fù)責(zé)管理改制后的國有文化企業(yè)。具體而言，中央層級建議以中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)，設(shè)立獨立的由國務(wù)院直屬的文化資產(chǎn)管理機構(gòu);地方層級則可根據(jù)各地實際情況，由黨委宣傳部門或財政部門負(fù)責(zé)組建。只有這樣，才能理順文化意識形態(tài)管理、文化市場管理和文化資產(chǎn)管理之間的關(guān)系。

其三，文化事業(yè)管理領(lǐng)域的組織設(shè)計。文化事業(yè)具有公益屬性，必然要建立各種公益性文化機構(gòu)，接受公益性文化管理機構(gòu)的管理。因此，文化事業(yè)管理改革的組織法目標(biāo)是實現(xiàn)政事分開，保證公益性文化管理機構(gòu)和公益性文化機構(gòu)組織上的分立。而公益性文化機構(gòu)的公共文化服務(wù)功能決定了大文化管理機構(gòu)在管理公益性文化機構(gòu)時不能延續(xù)以往直接管理方式，既要統(tǒng)一公益性文化事業(yè)管理權(quán)，也要按照文化事業(yè)自身發(fā)展規(guī)律管理公益性文化機構(gòu)，使大文化管理機構(gòu)從原來管理公益性文化機構(gòu)內(nèi)部事務(wù)的領(lǐng)域解脫出來，轉(zhuǎn)向?qū)ξ幕聵I(yè)政策、法律和預(yù)算等宏觀管理領(lǐng)域，尊重公益性文化機構(gòu)的組織獨立性，引導(dǎo)公益性文化機構(gòu)公共文化服務(wù)功能的實現(xiàn)。具體來說，在組織架構(gòu)上要逐步形成政府管、社會辦的模式。例如，在體育職能納入文化管理范疇之后，政府管理、體育總會主辦的管辦分離模式在各地逐漸發(fā)展形成。各地的體育總會逐漸從政府的行業(yè)行政管理部門脫離出來，重組為獨立的事業(yè)單位，專門負(fù)責(zé)體育場館的管理和體育賽事的操辦。因此，文化事業(yè)管理應(yīng)從組織上保證文化事業(yè)的公益屬性，進(jìn)一步探索適合中國國情的文化事業(yè)單位法人治理模式。

其四，文化產(chǎn)業(yè)管理領(lǐng)域的組織設(shè)計。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開文化市場，必然涉及經(jīng)營性文化企業(yè)和文化市場管理機構(gòu)之間的關(guān)系。隨著文化領(lǐng)域轉(zhuǎn)企改制的順利完成，經(jīng)營性文化企業(yè)己經(jīng)成為文化市場的重要組成部分。經(jīng)營性文化企業(yè)在性質(zhì)上屬于企業(yè)法人或者公司法人，具有獨立的法律地位。對經(jīng)營性文化企業(yè)的管理要求大文化管理機構(gòu)區(qū)分出資者管理和市場主體管理兩種不同管理職能。文化行政管理部門只對文化企業(yè)市場行為進(jìn)行監(jiān)管，不再履行監(jiān)管國有資產(chǎn)的職責(zé)，也不插手具體經(jīng)營事務(wù)。而文化資產(chǎn)管理則由文化資產(chǎn)管理機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)所有者與經(jīng)營者身份的分離。需要注意的是文化行政管理機構(gòu)對經(jīng)營性文化企業(yè)的管理和公益性文化機構(gòu)的管理應(yīng)該予以區(qū)別對待，綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段和政策手段來調(diào)控經(jīng)營性文化發(fā)展的方向，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的有機結(jié)合。在明確政企分開的前提下，文化資產(chǎn)運營的組織設(shè)計就成為文化產(chǎn)業(yè)管理的重要內(nèi)容。從總體來看，要改變文化資產(chǎn)管理機構(gòu)直接管理經(jīng)營性國有化企業(yè)的做法。經(jīng)營性文化資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)納入國有資產(chǎn)管理的體制之內(nèi)，由國有文化資產(chǎn)管理機構(gòu)代表國家充當(dāng)出資人，形成從國資委到國有文化資產(chǎn)管理機構(gòu)，再到文化企業(yè)的管理模式。具體來說，國有文化資產(chǎn)運營應(yīng)該建立以市場為導(dǎo)向的組織架構(gòu)。例如，可以考慮在整合國有經(jīng)營性文化資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，成立省級國有文化資產(chǎn)經(jīng)營管理有限責(zé)任公司。只有擺正文化資產(chǎn)管理者、運營者和經(jīng)營者之間的各自地位，才能推動文化產(chǎn)業(yè)管理體制適應(yīng)市場化的要求。

四大文化管理體制的組織法措施

    大文化管理體制的調(diào)整必然帶來組織機構(gòu)、人員調(diào)整和職能分配等一系列體制機制的轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)變不是對傳統(tǒng)文化管理體制的簡單歸并，而是一種組織結(jié)構(gòu)的深層塑造，必然意味著傳統(tǒng)文化管理體制的解構(gòu)和新型文化管理體制的再造。不過，基于文化領(lǐng)域的特殊國情，大文化管理體制的重構(gòu)在組織法上需要采用一些特殊的組織措施。

    一是黨政文化管理機構(gòu)的合署辦公。黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府管理是大文化管理體制的基本前提，但是在實踐過程中，由于一系列文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置在一定意義上改變了宣傳文化職能和文化管理職能之間的界限，宣傳文化機構(gòu)管導(dǎo)向必然涉及文化管理領(lǐng)域，而文化行政管理機構(gòu)監(jiān)管文化單位必然涉及到文化導(dǎo)向問題。導(dǎo)向管理和行政管理均可能影響到文化決策權(quán)的分配。從法律角度來看，政府作為文化領(lǐng)域的職能部門，承擔(dān)著管理上責(zé)任，理應(yīng)負(fù)有法律責(zé)任。一旦宣傳文化機構(gòu)涉及文化管理領(lǐng)域，其在責(zé)任歸屬上就會出現(xiàn)不一致。要解決這一問題，可以考慮在特殊文化領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)文化行政管理機構(gòu)和宣傳文化部門合署辦公。合署辦公，作為一種政治與行政體制，顯然是優(yōu)化黨政關(guān)系的一種路徑選擇。從實踐來看，合署辦公在文化管理中己經(jīng)出現(xiàn)，如杭州市文化局和黨委宣傳部、文明辦合署辦公。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》對新聞出版和電影領(lǐng)域管理機構(gòu)作出了重大調(diào)整，體現(xiàn)了導(dǎo)向管理和行政管理的融合，既體現(xiàn)了黨管文化原則，也通過加掛牌子方式實現(xiàn)了合署辦公要求。只有這樣，才能避免文化領(lǐng)域決策權(quán)和管理權(quán)的分離。

    二是文化行政管理權(quán)與文化行政執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一。隨著大文化管理體制的出現(xiàn)，文化行政執(zhí)法權(quán)的集中形成了行政管理權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)在機構(gòu)上的相對分離，改變了以往行政管理權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)合一的狀態(tài)，有助于形成有力的行政執(zhí)法體制。執(zhí)法權(quán)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中最基本、最活躍的一項權(quán)力⑥。從組織法角度來看，管理權(quán)必然蘊含著執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法權(quán)要求實現(xiàn)管理權(quán)，否則就會使行政相對人無所適從。從實踐來看，隨著行政審批制度改革的下放，行政審批權(quán)力的弱化有助于文化行政管理機關(guān)集中精力管決策，進(jìn)而轉(zhuǎn)向行政監(jiān)管，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有機統(tǒng)一。然而，在組織機構(gòu)上雖然可以實現(xiàn)監(jiān)管部門和執(zhí)法部門的相對分離，但是從權(quán)力統(tǒng)一角度來看，文化行政管理機構(gòu)要能夠管理文化行政執(zhí)法機構(gòu)，防止出現(xiàn)文化行政管理機構(gòu)和文化行政執(zhí)法機構(gòu)的徹底分離。在大文化管理體制下，要將行政執(zhí)法機構(gòu)作為大文化管理機構(gòu)的下設(shè)機構(gòu)，保持相對獨立性，并且實現(xiàn)自上而下的行政隸屬關(guān)系統(tǒng)一，才能保證管理責(zé)任、執(zhí)法責(zé)任和法律責(zé)任的統(tǒng)一。正因為如此，在理順文化行政管理權(quán)和文化行政執(zhí)法權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上，要建立文化行政執(zhí)法機構(gòu)與刑事司法機關(guān)的銜接機制，從組織體系上保證文化行政執(zhí)法案件和文化刑事案件的辦理。只有這樣，才能維護大文化管理體制的行政效率。

    三是文化領(lǐng)域組織形式的多樣化。盡管大文化管理體制實現(xiàn)了公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的區(qū)分，在管理方式上實現(xiàn)了不同組織形式，即事業(yè)法人和企業(yè)法人。但是公益性文化和經(jīng)營性文化之間仍然存在著一個模糊地帶，即公益性文化機構(gòu)存在著一些經(jīng)營性行為，而經(jīng)營性文化機構(gòu)也必須履行社會責(zé)任。這就需要在肯定公益性文化機構(gòu)、經(jīng)營性文化機構(gòu)獨立于政府行政管理機構(gòu)之外的同時，對公益性文化機構(gòu)和經(jīng)營性文化機構(gòu)管理要實行新的管理模式。這就需要轉(zhuǎn)變公益性和經(jīng)營性的功能性劃分標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而采用組織性劃分標(biāo)準(zhǔn)。從組織法角度來春‘營利組織與非營利組織的劃分更科學(xué)”⑦。文化事業(yè)應(yīng)該朝著非營利性機構(gòu)方向發(fā)展。其既不屬于行政機關(guān)，也不是具有行政性的事業(yè)單位，而是具有獨立地位的非營利性組織。同時，文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)該朝著營利性機構(gòu)方向發(fā)展，使文化產(chǎn)業(yè)機構(gòu)真正走向市場化。同時，對于文化市場的管理，應(yīng)該減少命令式的管理，注重組織形式創(chuàng)新，特別是通過設(shè)立一些相對獨立的“一臂之距”組織，通過資金的分配來影響公益性文化機構(gòu)和經(jīng)營性文化機構(gòu)的文化發(fā)展方向。以英國為例，這種“一臂之距”組織介于中央政府和地方政府文化主管部門和各類行業(yè)性的協(xié)會組織、基層民間文化組織之間，屬于文化領(lǐng)域的非政府公共機構(gòu)，這些中介組織與政府沒有隸屬關(guān)系，而是有著自身的獨立的法律地位，接受政府委托，獨立履行職能⑧。實際上，我國在文化行政管理機構(gòu)之外，也有大量的類似“一臂之距”的組織。根據(jù)2013年國家新聞出版廣電總局三定方案規(guī)定，由直屬事業(yè)單位、相關(guān)協(xié)會、學(xué)會等組織形式承擔(dān)轉(zhuǎn)移的政府職能。雖然這些組織在功能上與“一臂之距”相同，但是由于歷史原因其與行政機關(guān)具有隸屬關(guān)系，而且大多為行業(yè)性組織。盡管在組織形式上己經(jīng)獲得了法律身份，但是其獨立性、公正性、公平性功能在組織設(shè)計上仍然有待改進(jìn)。同時，在文化行政管理機關(guān)與直屬事業(yè)單位、協(xié)會和學(xué)會之間缺乏一種相對獨立的“一臂之距”組織來承擔(dān)評估和撥款等具體管理事務(wù)，也沒有資格接受社會資本對公益性文化的資助，享受稅收優(yōu)惠，從而使文化資金來源過多地依賴于財政撥款。值得注意的是，一些地方也試圖建立面向全社會的“一臂之距”組織。例如，上海市建成公益性文化事業(yè)資助平臺，將原上海文化發(fā)展基金會改造為面向全社會、專事資助公益性文化事業(yè)的公益平臺。文化發(fā)展基金會按照公平、公正、公開的原則，建立了科學(xué)、合理的項目申報、資格認(rèn)定、專家評審、資助及監(jiān)督機制，己經(jīng)成為政府發(fā)展社會公益性文化事業(yè)的新平臺。此外，還改造原上海精文投資公司，按照社會化運作的方式，使其成為以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的政府性投資公司。同時，積極組建文化行業(yè)協(xié)會，如上海市印刷行業(yè)協(xié)會、上海市文化娛樂行業(yè)協(xié)會、上海市音像制品分銷協(xié)會等行業(yè)中介機構(gòu)⑨。只有理順文化管理機關(guān)、“一臂之距”組織和文化市場組織之間的關(guān)系，才能推動文化事業(yè)機構(gòu)和文化產(chǎn)業(yè)機構(gòu)加強法人治理結(jié)構(gòu)，采用靈活多樣的組織形式實現(xiàn)各種文化任務(wù)。而文化行政管理機構(gòu)可以集中力量做好文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、決策和監(jiān)管工作。

參考文獻(xiàn)：

①宋世明:《論大部門體制的基本構(gòu)成要素》，《中國行政管理》2009年第10期。

②傅才武:《國有文化企業(yè)管理體制改革:從主管主辦制度到出資人制度》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2014年第3期。

③李媛媛:《國有文化資產(chǎn)管理體制改革:問題與對策》，《中國黨政干部論壇》2015年第2期。

④)陳世香:《大部制視角下地方政府文化管理體制改革進(jìn)程及其挑戰(zhàn)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2010年第5期。

⑤潘嘉瑋:《加入世界貿(mào)易組織后中國文化產(chǎn)業(yè)政策與立法研究》，人民出版社2006年版，第81頁。

⑥鄂振輝:《執(zhí)法權(quán)若干理論問題探究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2004年第6期。

⑦祁述裕:《當(dāng)前文化建設(shè)的幾個重點難點問題》，《行政管理改革》2013年第1期。

⑧陸曉曦:《英國文化管理機制:“一臂之足臼》，《山東圖書館學(xué)刊》2012年第6期。

⑨凌金鑄:《論文化行政轉(zhuǎn)型》，《安徽大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2007年第4期。

圖片來源： 江蘇省社會科學(xué)院網(wǎng)站