編者按：本次發(fā)言屬于2016年4月2日在中南大學(xué)召開由的中南大學(xué)法學(xué)院和《法學(xué)評(píng)論》編輯部主辦的“中國文化法研究中心成立大會(huì)”上第四單元“文化執(zhí)法”的發(fā)言。

云南大學(xué)法學(xué)院沈壽文教授

謝謝主持人，也謝謝剛志教授的邀請(qǐng)！今我天我報(bào)告的內(nèi)容是一個(gè)“土特產(chǎn)”，沒那么“高、大、上”。之前關(guān)于“文化憲法”我寫過三篇文字，近期沒有什么新的想法，所以改為研究基層文化行政部門的執(zhí)法問題。

大家都知道，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合”是我國行政體制的一大特點(diǎn)。所謂“‘條條’，是指從中央延續(xù)到基層的各級(jí)政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門?！畨K塊’，是指各個(gè)層級(jí)的地方政府。

在中央的層面上，現(xiàn)行《憲法》第89條規(guī)定國務(wù)院行使的職權(quán)涉及“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”等各個(gè)領(lǐng)域的行政事務(wù)；并將這些行政事務(wù)分解到國務(wù)院各部、委員會(huì)身上。在地方的層面上，現(xiàn)行《地方組織法》第59條第五項(xiàng)規(guī)定縣級(jí)以上地方政府行使類似的職權(quán)；這些職能同樣分解到相應(yīng)層級(jí)政府的行政部門身上。

顯然，除了中央專屬的職權(quán)外，省、市、縣三級(jí)地方政府在職責(zé)上與中央政府是高度同構(gòu)的，這在客觀上為“條條關(guān)系”（無論是縱向關(guān)系，還是橫向關(guān)系）提供了制度空間。按照一般的理解，“塊”（也就是各級(jí)政府）涉及本行政區(qū)域的幾乎所有種類行政事務(wù)的管理職責(zé)，因而它所承擔(dān)的是綜合性行政職能（所謂的“守土有責(zé)”）；而“條”（政府行政部門）則承擔(dān)專門性、專業(yè)性的行政職能。這種專門性、專業(yè)性職能劃分（即“部門化”）是現(xiàn)代政府的重要特征之一。按照這一邏輯，“條”的職能是比較單一的，是注重專業(yè)化的。

正因如此，遇到綜合性的事務(wù)，便可能由三種形式加以解決：一是由“塊”（本級(jí)政府）進(jìn)行協(xié)調(diào)，其中典型的是設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“委員會(huì)”等將不同的“條”（政府行政部門）確定為“責(zé)任單位”，將它們臨時(shí)性地整合在一起，以共同執(zhí)法；二是按照法定審批程序，采用打破“條”（行政部門）的界限、將不同“條”（行政部門）的職權(quán)進(jìn)行重新配置，交由特定行政部門統(tǒng)一行使（也就是官方所謂的“綜合執(zhí)法”）；三是由“條”（行政部門）主動(dòng)發(fā)起“條”與“條”之間“聯(lián)合執(zhí)法”的模式，以處理綜合性事務(wù)。

由于行政管理專業(yè)化的需要（職能分工原理）導(dǎo)致一級(jí)政府（“塊”）劃分行政部門（“條”）成為一種常態(tài)，而基于“行政一體”原則，不同行政部門之間有效的協(xié)作配合機(jī)制難以常規(guī)化，二者之間便存在無可避免的矛盾。然而，這種基于“條”的專業(yè)化以及“條條”之間的權(quán)力割據(jù)局面，研究綜合執(zhí)法或者聯(lián)合執(zhí)法的視角，并沒有完全揭示行政部門（“條”）執(zhí)法實(shí)踐中更為復(fù)雜的情況。

為了分析問題的方便，我杜撰了幾個(gè)術(shù)語：一個(gè)是行政部門的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”，指的是根據(jù)憲法和組織法，行政部門以專業(yè)為基礎(chǔ)，根據(jù)職能分工原理所確定的執(zhí)法內(nèi)容；第二個(gè)概念是行政部門的“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”，指的是根據(jù)單行法律、法規(guī)、規(guī)章或者行政命令，行政部門在本部門內(nèi)履行的與本行政部門專業(yè)不密切（甚至無關(guān)）、而按職能分工原理本應(yīng)屬于其他行政部門行使的行政事務(wù)內(nèi)容；第三個(gè)概念是行政部門內(nèi)的“綜合執(zhí)法”，指的是行政部門在本部門內(nèi)行使的包括“業(yè)務(wù)執(zhí)法”和“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”的所有執(zhí)法內(nèi)容；第四個(gè)概念是行政部門內(nèi)的“常規(guī)式執(zhí)法”，指的是為了理性地實(shí)現(xiàn)行政部門的職能，各個(gè)行政部門按照憲法、組織法和其他法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和行政命令確立的職責(zé)，通過日常的履職、按部就班的“官僚機(jī)制”，履行著本部門的職責(zé)，實(shí)施著執(zhí)法活動(dòng)（無論是“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容還是“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容）；第五個(gè)概念是行政部門內(nèi)的“非常規(guī)式執(zhí)法”，指的是行政部門由于外在（通常是本級(jí)政府或者上級(jí)主管部門）的壓力，為了有效執(zhí)行本行政部門的某一事務(wù)（無論是“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容還是“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容），主動(dòng)或者被動(dòng)地采取“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”模式，打破日常有條不紊、按部就班的執(zhí)法節(jié)奏，集中力量、在短期內(nèi)突擊執(zhí)法的活動(dòng)。

行政部門內(nèi)的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”、“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”與“綜合執(zhí)法”是以執(zhí)法內(nèi)容為視角的分類；而行政部門內(nèi)的“常規(guī)式執(zhí)法”和“非常規(guī)式執(zhí)法”則是從執(zhí)法方式的角度進(jìn)行的分類。

為了使問題更為集中，我以云南省一個(gè)小縣（A縣）文化行政部門作為為調(diào)查點(diǎn)。A縣是云南省的一個(gè)普通農(nóng)業(yè)小縣，總?cè)丝谥挥?5萬人；縣政府有21個(gè)職能部門，其中文化行政部門編制10人；在執(zhí)法對(duì)象上，截止2015年，A縣文化市場(chǎng)經(jīng)營戶共123家，就業(yè)500多人。

由于不同層級(jí)政府及其部門職責(zé)高度同構(gòu)，基層文化行政部門的執(zhí)法內(nèi)容，既打上“條”（從中央到省、市文化行政部門）職責(zé)的深刻烙印，也受到“塊”（從中央到省、市政府）職責(zé)的重大影響。前者決定了基層文化行政部門的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容；后者決定了基層文化行政部門的“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容。

從A縣的實(shí)踐材料看，案子很少，“常規(guī)式執(zhí)法”方式下的案件并不多，比如近四年來（2012年至2015年）行政處罰案件每年均只有兩件；而行政強(qiáng)制案件，僅有一件案件。盡管通過“非常規(guī)式執(zhí)法”（通過專項(xiàng)整治行動(dòng)），案件的數(shù)量略有增加；但由于“非常規(guī)式執(zhí)法”在人員、時(shí)間、精力上比較集中，具有臨時(shí)性、突發(fā)性等特征，而且這些“非常規(guī)式執(zhí)法”注重的是執(zhí)法過程而非執(zhí)法結(jié)果（即注重的是要有整治活動(dòng)，并沒有也不可能有具體行政處罰或行政強(qiáng)制指標(biāo)），A縣文化行政部門可以輕松應(yīng)對(duì)，有的專項(xiàng)整治活動(dòng)，并沒有任何具體數(shù)據(jù)和案例，僅僅是大而化之的匯報(bào)；因此，沒有證據(jù)表明“非常規(guī)式執(zhí)法”在“業(yè)務(wù)執(zhí)法”領(lǐng)域給A文化行政部門帶來過多的負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，文化行政領(lǐng)域的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”與社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、消防安全、洪澇災(zāi)害、征地拆遷、環(huán)境污染、食品安全等其他領(lǐng)域的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容不同，一般并不直接涉及人的生命、財(cái)產(chǎn)和公共安全問題，并不直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大局，只要來自本級(jí)政府或者上級(jí)機(jī)關(guān)的壓力不夠大，執(zhí)不執(zhí)法、如何執(zhí)法，似乎均在可以容忍的范圍之內(nèi)。

然而，盡管基層文化行政部門的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容相對(duì)輕松，并不表明基層文化行政部門的總體執(zhí)法壓力不大；這是因?yàn)?，基層文化行政部門的“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容，往往就是與社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、消防安全、洪澇災(zāi)害、征地拆遷、環(huán)境污染、食品安全等直接涉及人的生命、財(cái)產(chǎn)和公共安全，以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大局密切相關(guān)的領(lǐng)域。而這些領(lǐng)域是各級(jí)政府（“塊”）所必須高度重視的。

基層文化行政部門履行這些職責(zé)，有明確的法律法規(guī)依據(jù)和具體的行政命令來源。一方面，在基層文化行政部門“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”的依據(jù)上，有單行法律的規(guī)定，比如《禁毒法》、《艾滋病防治條例》、《云南省環(huán)境保護(hù)條例》的規(guī)定。另一方面，在基層文化行政部門“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”的來源上，基層政府通過行政命令的方式——往往表現(xiàn)為政府首長與相關(guān)領(lǐng)域分管領(lǐng)導(dǎo)簽訂目標(biāo)責(zé)任書、相關(guān)領(lǐng)域分管領(lǐng)導(dǎo)與文化行政部門長官簽訂目標(biāo)責(zé)任書的形式，將“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容“分發(fā)”給包括基層文化行政部門在內(nèi)的所有負(fù)有責(zé)任的行政部門。比如2015年A縣文化行政部門先后與各分管的副縣長簽訂了《A縣2015年度防治艾滋病工作責(zé)任書》、《A縣2015年安全生產(chǎn)責(zé)任書》、《A縣2015年消防安全責(zé)任書》、《A縣2015年度綜治維穩(wěn)工作責(zé)任書》等十幾份目標(biāo)責(zé)任書。

這些“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”的內(nèi)容上，包括兩個(gè)方面：一是該內(nèi)容雖然屬于某個(gè)行政部門的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”范圍，但由于該內(nèi)容關(guān)系重大，需要包括文化行政部門在內(nèi)的相關(guān)行政部門共同參與，法律、法規(guī)將責(zé)任主體級(jí)別提高為“政府”層次，比如根據(jù)《艾滋病防治條例》的規(guī)定，艾滋病防治工作盡管主管部門是衛(wèi)生行政部門，但責(zé)任主體被上升為“縣級(jí)以上人民政府”（第4條）；二是該內(nèi)容從技術(shù)上需要眾多部門協(xié)作配合，典型的是森林防火工作。

正是由于基層文化行政部門“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容的重要性與“非專業(yè)執(zhí)法”內(nèi)容重要性的差別，導(dǎo)致了基層文化行政部門的工作壓力和工作重心發(fā)生偏移，由此出現(xiàn)一個(gè)奇特的現(xiàn)象：基層文化行政部門最為操心的執(zhí)法內(nèi)容恰恰不是“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容，而是“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容。我把這種現(xiàn)象戲稱為基層文化行政部門的“不務(wù)正業(yè)奇觀”，正是因?yàn)橐笃渎男械摹胺菢I(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容茲事體大，是各級(jí)政府（“塊”）行政長官（以及各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)）核心工作之所在。

顯然，基層文化行政部門內(nèi)的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”與“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”，共同構(gòu)成了基層文化行政部門內(nèi)的“綜合執(zhí)法”，這種“綜合執(zhí)法”既可能是以“常規(guī)式執(zhí)法”的方式進(jìn)行，也可能是“非常規(guī)式執(zhí)法”的方式實(shí)施。而且有意思的是，基層文化行政部門實(shí)施的“非常規(guī)式執(zhí)法”并不必定針對(duì)“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容；實(shí)施的“常規(guī)式執(zhí)法”同樣并不必定指向基層文化行政部門的“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容。實(shí)際上，由于基層文化行政部門的“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容屬于黨委（主要領(lǐng)導(dǎo)）和政府（行政首長）高度重視的內(nèi)容，因而自然也是行政部門（領(lǐng)導(dǎo)）需要高度重視的內(nèi)容；如此一來，這些“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”領(lǐng)域也被納入了基層文化行政部門的“常規(guī)式執(zhí)法”活動(dòng)中——換言之，既然“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容比“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容更為重要，既然“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容和“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容均必須執(zhí)行，基層文化行政部門自然干脆在日常的、按部就班的執(zhí)法（“常規(guī)式執(zhí)法”）活動(dòng)中一并將“非業(yè)務(wù)執(zhí)法內(nèi)容”執(zhí)行了。

由此可見，基層文化行政部門承擔(dān)著另類的“綜合執(zhí)法”責(zé)任，即不僅與“文化”直接相關(guān)的領(lǐng)域（“業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容），而且擴(kuò)充到與“文化”間接相關(guān)的領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域（“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容），似乎已經(jīng)屬于其他行政部門的職責(zé)范圍。由此形成了一個(gè)奇特的行政部門內(nèi)部的“綜合執(zhí)法”現(xiàn)象：凡是與本行業(yè)（“文化”）有關(guān)的（哪怕是十分松散的、十分外圍的）行政事務(wù)，文化行政主管部門都成為執(zhí)法的當(dāng)然責(zé)任主體。這種現(xiàn)象意味著：不僅一級(jí)地方政府（“塊”，如縣政府）以設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“委員會(huì)”、“指揮部”等臨時(shí)性綜合指揮機(jī)構(gòu)的形式，在本轄區(qū)內(nèi)，打破組織法所確立的政府各個(gè)行政部門之間專業(yè)界限，將政府各個(gè)行政部門（“條”）的力量整合起來，在特定時(shí)期、特定情境下以“非常規(guī)式執(zhí)法”模式展現(xiàn)了“聯(lián)合執(zhí)法”，以體現(xiàn)“守土有責(zé)”；而且，通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書等行政命令手段，以某一特定行政部門（比如文化行政部門）的業(yè)務(wù)主管領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，通過設(shè)立的各類臨時(shí)性綜合指揮機(jī)構(gòu)及其衍生出來的成員單位責(zé)任要求，將其他領(lǐng)域的業(yè)務(wù)（“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”領(lǐng)域）滲透到該行政主管部門的職責(zé)中，由此，在該行政主管部門中產(chǎn)生了本行業(yè)內(nèi)的“綜合執(zhí)法”責(zé)任。

如果說，一級(jí)政府在特定事件（如應(yīng)對(duì)暴力恐怖、森林防火、傳染病防治等突發(fā)公共事件）中的“聯(lián)合執(zhí)法”，是“突發(fā)性”、“臨時(shí)性”的舉措的話，通過“行業(yè)”責(zé)任歸并的制度化形式，則是試圖以常態(tài)化的形式在“條”的內(nèi)部造就“塊”的執(zhí)法效果，以緩解甚至解決“條”與“條”之間權(quán)力割據(jù)、各自為政的弊病。然而，這種“條”內(nèi)的“綜合執(zhí)法”之所以能夠有效形成，一級(jí)政府之所以不僅能夠通過設(shè)立臨時(shí)性綜合指揮機(jī)構(gòu)，將轄區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)各不相同的行政部門整合起來，服務(wù)與某一中心任務(wù)；而且還能夠通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書的形式，將形形色色的“非業(yè)務(wù)執(zhí)法”內(nèi)容分派給特定的行政部門，以形成行政部門“守‘行’有責(zé)”的效果，乃是因?yàn)橹袊?dāng)前存在兩套性質(zhì)不同、而又交叉重疊、交互使用的“治理機(jī)制”——“國家（機(jī)關(guān)）的治理機(jī)制”和“黨的治理機(jī)制”。這是因?yàn)?，“國家（機(jī)關(guān)）的治理機(jī)制”，側(cè)重的是行政部門之間的理性化分工機(jī)制；而“黨的治理機(jī)制”強(qiáng)調(diào)的“集中統(tǒng)一”，注重“一個(gè)聲音、一股力量”，而且通過“黨管干部”這一十分有效的手段，直接繞過“國家（機(jī)關(guān)）治理機(jī)制”中的部門壁壘和部門鴻溝，能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)行政部門之間、行政部門與有關(guān)單位、組織之間的有效協(xié)作與配合。當(dāng)“國家（機(jī)關(guān)）治理機(jī)制”失靈時(shí)，“黨的治理機(jī)制”便走上了前臺(tái)，并滲透到具體執(zhí)法領(lǐng)域中。這兩種機(jī)制的并存、交叉重疊恰恰是中國基層執(zhí)法的特色。