? 周剛志，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

? 劉佳威，中南大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

內(nèi)容摘要

中國(guó)共產(chǎn)黨的協(xié)商民主理論是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制度的理論基礎(chǔ)。人民政協(xié)是各政黨、人民團(tuán)體等“人民”的“政治代表機(jī)構(gòu)”之“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，它的民主監(jiān)督職能乃是基于中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、人民團(tuán)體之間的“主導(dǎo)-跟隨”而非“委托-代理”關(guān)系，對(duì)于人民代表大會(huì)基于“委托-代理”關(guān)系的民主監(jiān)督職能具有重要的引導(dǎo)、補(bǔ)充、支持功能。人民政協(xié)民主監(jiān)督職能之順利實(shí)施，有賴于更為具體而詳細(xì)的監(jiān)督運(yùn)行工作程序。

人民政協(xié)   協(xié)商民主   民主監(jiān)督

依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以后簡(jiǎn)稱《憲法》）2條、第3條之規(guī)定，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”；“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”?！稇椃ā返谌乱矝](méi)有規(guī)定“人民政協(xié)”的職權(quán)內(nèi)容。由此而言，“人民政協(xié)”既不屬于“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，又不屬于由人大選舉產(chǎn)生的“行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)”，甚至也不屬于《憲法》第三章規(guī)定的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”，人民政協(xié)機(jī)關(guān)又屬于何種憲法性質(zhì)？依據(jù)《憲法》“序言”之規(guī)定，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。在憲法和法律上，此種“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”行使民主監(jiān)督權(quán)的法理依據(jù)何在？它與“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督職能”又有何區(qū)別呢？這是中國(guó)憲法學(xué)上無(wú)法回避的重要課題。

一、人民政協(xié)的法理依據(jù)：協(xié)商民主理論的“西”“中”之辨

中國(guó)共產(chǎn)黨的協(xié)商民主理論是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制度的理論基礎(chǔ)。然則，從歷史上看，此種協(xié)商民主理論的發(fā)展之初，主要是以代議制民主理論為參照體系，而建構(gòu)出來(lái)的一種具有中國(guó)特色的政黨協(xié)商民主理論與政協(xié)協(xié)商民主理論。近年來(lái)，隨著域外協(xié)商民主理論的引介，中國(guó)協(xié)商民主理論在中國(guó)民主政治建設(shè)的過(guò)程中，擁有了更為豐富的理論內(nèi)涵。

（一）西方國(guó)家的協(xié)商民主理論

盡管西方國(guó)家的學(xué)者將協(xié)商民主理論的產(chǎn)生追溯到古希臘等早期歷史時(shí)期，但是其學(xué)術(shù)界對(duì)于協(xié)商民主理論的研究，則遲至于20世紀(jì)80年代才呈現(xiàn)方興未艾的態(tài)勢(shì)。林尚立先生認(rèn)為：“協(xié)商民主在西方的興起，與西方現(xiàn)代民主以及所形成現(xiàn)代政治面臨合法性與有效性危機(jī)的挑戰(zhàn)直接相關(guān)，是解決西方現(xiàn)代民主危機(jī)的一種機(jī)制和手段。”也有學(xué)者總結(jié)了西方協(xié)商民主理論發(fā)展的幾個(gè)階段——“總體而言，協(xié)商民主理論自興起以來(lái)經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段的協(xié)商民主理論家確立了協(xié)商民主的規(guī)范性。如哈貝馬斯和羅爾斯，主要是論述協(xié)商民主規(guī)范的正當(dāng)性，認(rèn)為理性溝通的交往形式會(huì)帶來(lái)偏好的改變，并有助于達(dá)成共識(shí)，但未考慮到社會(huì)的復(fù)雜性。第二階段的協(xié)商民主理論家，如博曼、古特曼和湯普森等，認(rèn)為協(xié)商必須在承認(rèn)文化的多元化和社會(huì)的復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，才能發(fā)展出具有現(xiàn)實(shí)意義的協(xié)商民主，但是究竟怎么保證在復(fù)雜社會(huì)中進(jìn)行協(xié)商民主，卻沒(méi)有提供足夠的細(xì)節(jié)。第三階段的協(xié)商民主理論家強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的‘經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向’，如巴伯、巴特萊特、歐弗林和帕金森，試圖通過(guò)經(jīng)驗(yàn)性的證據(jù)來(lái)尋求協(xié)商民主實(shí)踐的制度類型，從而促進(jìn)了協(xié)商民主規(guī)范理論和實(shí)證研究的結(jié)合?！庇纱硕?，域外學(xué)者對(duì)于協(xié)商民主理論的研究，其概念、內(nèi)涵、調(diào)整領(lǐng)域、作用范圍不同于中國(guó)傳統(tǒng)的協(xié)商民主理論，但其價(jià)值內(nèi)核趨同，強(qiáng)調(diào)公眾的政治參與、對(duì)于自由意志的表達(dá)、通過(guò)充分協(xié)商推進(jìn)決策民主化和科學(xué)化，對(duì)中國(guó)協(xié)商民主理論的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

（二）中國(guó)共產(chǎn)黨的協(xié)商民主理論

我國(guó)協(xié)商民主制度的根源可以追溯至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。“抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線”是協(xié)商民主的萌芽，而后毛澤東在《論聯(lián)合政府》等文章當(dāng)中初步提出了聯(lián)合政府理論，這是對(duì)于中國(guó)協(xié)商民主制度的初次闡釋。在中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上所作的報(bào)告，毛澤東同志進(jìn)一步闡述了其政黨協(xié)商民主理論：“我黨同黨外民主人士長(zhǎng)期合作的政策，必須在全黨思想上和工作上確定下來(lái)。我們必須把黨外大多數(shù)民主人士看成和自己的干部一樣，同他們誠(chéng)懇地坦白地商量和解決那些必須商量和解決的問(wèn)題，給他們工作做，使他們?cè)诠ぷ鲘徫簧嫌新氂袡?quán)，使他們?cè)诠ぷ魃献龀龀煽?jī)來(lái)。”1949年，中國(guó)協(xié)商民主理論在新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)的籌備工作中“小試牛刀”，展現(xiàn)了其強(qiáng)大的政治整合能力。作為中國(guó)共產(chǎn)黨協(xié)商民主理論初步實(shí)踐的政治成果，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議在特定的歷史背景下“代行”全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，在立國(guó)、建政與立法、施政等過(guò)程中均發(fā)揮了重要的歷史作用。1952年年底，第一屆全國(guó)政協(xié)任期屆滿，周恩來(lái)代表中共中央向全國(guó)政協(xié)常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議提議，由政協(xié)全國(guó)委員會(huì)向中央人民政府提出召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)、制定憲法的建議。1953年1月13日，由政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議建議，中央人民政府第二十次會(huì)議通過(guò)了制定憲法的決議，第一屆全國(guó)人大最終于1954年9月20日制定新中國(guó)第一部憲法。全國(guó)人大的召開(kāi)與憲法的制定，在程序上終結(jié)了人民政協(xié)代行全國(guó)人大職權(quán)的權(quán)力體制，但是人民政協(xié)依然保有了原有的部分政治協(xié)商職能。全國(guó)政協(xié)二屆一次會(huì)議開(kāi)幕前，毛澤東召開(kāi)座談會(huì)專門(mén)指出“政協(xié)仍有存在的必要”。他提出人大召開(kāi)以后政協(xié)有五項(xiàng)任務(wù)：“一是協(xié)商國(guó)際問(wèn)題，二是商量候選人名單，三是提意見(jiàn)，四是協(xié)調(diào)各民族、各黨派、各人民團(tuán)體和社會(huì)民主人士領(lǐng)導(dǎo)人員之間的關(guān)系，五是學(xué)習(xí)馬列主義?！碑?dāng)然，由于眾所周知的原因，此后人民政協(xié)工作歷經(jīng)曲折，直到“文化大革命”結(jié)束之后才恢復(fù)了其原有的職能。鄧小平等時(shí)任中央領(lǐng)導(dǎo)人在《新時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》等講話中重新肯定了人民政協(xié)的重要價(jià)值。2012年11月8日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆全國(guó)代表大會(huì)《報(bào)告》中首次提出，要“建立健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。2014年9月21日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)的講話中明確了人民政協(xié)作為“專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”的職能定位，進(jìn)而提出了“提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平”等制度建設(shè)的制度改革新課題。

二、人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)：政協(xié)監(jiān)督職能的“議”“協(xié)”之辨

（一）人民政協(xié)是各政黨、人民團(tuán)體等“人民”的“政治代表機(jī)構(gòu)”之“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，它的民主監(jiān)督職能乃是基于中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、人民團(tuán)體之間的“主導(dǎo)-跟隨”而非“委托-代理”關(guān)系。

在現(xiàn)代國(guó)家政黨制度發(fā)展、演進(jìn)的過(guò)程中，法學(xué)理論界逐步形成了“政黨機(jī)關(guān)說(shuō)”、“政黨團(tuán)體說(shuō)”和“政黨媒介說(shuō)”等學(xué)說(shuō)。譬如，著名德國(guó)學(xué)者拉德博魯赫、奧地利學(xué)者凱爾森等人，均是“政黨機(jī)關(guān)說(shuō)”的堅(jiān)定支持者；而“政黨團(tuán)體說(shuō)”則源于德國(guó)著名法學(xué)家耶利內(nèi)克，其理論依據(jù)在于“國(guó)家-社會(huì)”的二元化理論。由此而言，“政黨媒介說(shuō)”是當(dāng)前德國(guó)等國(guó)家的主流學(xué)說(shuō)，其理論依據(jù)在于修正之后的“國(guó)家-社會(huì)”二元化理論。1954年，德國(guó)憲法法院深受公法學(xué)者賴伯赫茲的影響，并以《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第21條為依據(jù)（“政黨參與人民政治意愿的形成”），明確提出：“通過(guò)參與形成政治意愿的過(guò)程，政黨作為憲法機(jī)構(gòu)而發(fā)揮職能”。這一判決也明確闡釋了政黨作為“憲法機(jī)構(gòu)”的屬性。但是到1958年“政黨捐款免稅案”和1966年“政黨公共資助案”中，聯(lián)邦憲法法院確認(rèn)了“政黨作為個(gè)人與國(guó)家之間的政治媒介”為主的“政黨媒介說(shuō)”學(xué)說(shuō)。在美國(guó)，聯(lián)邦最高法院對(duì)于政黨的司法認(rèn)定，也經(jīng)歷了一個(gè)視政黨為“私人俱樂(lè)部”，到視政黨為“準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)”的歷史發(fā)展過(guò)程。在歐洲人權(quán)法院的判決中，政黨亦被視為市民結(jié)社團(tuán)體。由此而言，政黨作為“視為參與公民政治意志”形成的“媒介”或“準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)”，乃是世界各國(guó)的“政治共識(shí)”或“憲法共識(shí)”。

在中國(guó)當(dāng)前的憲法體制中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨，同樣也是具有“公共權(quán)力機(jī)構(gòu)”屬性，卻不同于一般國(guó)家機(jī)關(guān)的“人民政治代表組織”?！叭嗣裾f(xié)”作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的、各民主黨派、人民團(tuán)體及其他社會(huì)組織與個(gè)人參與的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，正是介于國(guó)家與社會(huì)之間、代表社會(huì)各界直接參與國(guó)家政治生活、實(shí)施民主監(jiān)督的“公共機(jī)構(gòu)”，它代表“人民”領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督政府，同時(shí)通過(guò)“參政議政”等方式參與政府治理社會(huì)的過(guò)程。因此，“人民政協(xié)”雖然既非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)又非國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)，但是它是具有獨(dú)特傳統(tǒng)和性質(zhì)的“人民代表機(jī)構(gòu)”。更為明確的說(shuō)，人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，各民主黨派、人民團(tuán)體及其他社會(huì)組織與個(gè)人共同參與的“政治代表機(jī)構(gòu)”之“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。

英國(guó)思想家密爾在論及代議制政府時(shí)曾經(jīng)提出，代議制政府的持久存在需要具備三個(gè)條件：人民必須愿意接受它；他們必須愿意并能夠?yàn)楸４嫠霰匾氖虑?；他們必須愿意并且能夠履行它加給他們的義務(wù)與職能。顯然，在革命尚未完成、政權(quán)亟待建立的關(guān)鍵時(shí)刻，政黨協(xié)商建政的協(xié)商民主制度，而非人民選舉建政的代議民主制度，才是更為富有實(shí)效的民主建政方式。進(jìn)而言之，即便一個(gè)國(guó)家具有代議制政府持久存在的各種條件，如果其疆域遼闊而且人口眾多，“人民”必然只能通過(guò)“代表”而無(wú)法直接行使國(guó)家權(quán)力。為此，“人民”需要兩種“代表機(jī)制”表達(dá)政治意志、行使政治權(quán)力：其一，是作為“權(quán)力代表”的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民政府等國(guó)家機(jī)關(guān)，它們是接受“人民”委托行使國(guó)家權(quán)力的“間接代表”，行使立法、行政、司法等國(guó)家權(quán)力。在此種代表機(jī)制中，“人民”與“人大及其常委會(huì)”，“人大及其常委會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)”之間的關(guān)系，均是基于政治委托而形成的代理、監(jiān)督關(guān)系，人大及其常委會(huì)在決策中擁有無(wú)可爭(zhēng)議的“主導(dǎo)地位”。其二，是作為“利益代表”的“政黨”、“人民團(tuán)體”及政黨、人民團(tuán)隊(duì)等組織構(gòu)成的“政治代表機(jī)構(gòu)”之“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”即“人民政協(xié)”，它們作為“（部分）人民”的“直接代表”，通過(guò)“政治協(xié)商”等形式形成“人民”的“政治意志”。在這些“代表機(jī)構(gòu)”中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為代表絕大多數(shù)中國(guó)人民利益的“政治代表組織”，而當(dāng)然擁有無(wú)可爭(zhēng)議的領(lǐng)導(dǎo)地位，它主要通過(guò)黨的全國(guó)大表大會(huì)與中央委員會(huì)形成主導(dǎo)性的“人民政治意志”，也需要通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議吸納其他（部分）人民“利益代表機(jī)構(gòu)”的政治意見(jiàn)。可以說(shuō)，政黨及政黨聯(lián)盟與代議機(jī)關(guān)的“雙重（人民）代表（機(jī)構(gòu)）制”，正是傳統(tǒng)憲法學(xué)說(shuō)所忽略，卻是各國(guó)民主法治機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)之不可或缺的重要憲法機(jī)制。顯然，在后一種人民代表機(jī)構(gòu)及其統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的運(yùn)作過(guò)程中，人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能，并非基于“委托—被委托”的代議制民主法理，而是基于“吸納—被吸納”的協(xié)商民主原理。因而，針對(duì)實(shí)際工作開(kāi)展“調(diào)查研究”，以“反映實(shí)際情況”，“指出工作中的薄弱環(huán)節(jié)”，“提出有針對(duì)性的意見(jiàn)建議”，等等，得構(gòu)成人民政協(xié)之民主監(jiān)督職能的主要內(nèi)容。

（二）人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主政黨、人民團(tuán)體等“人民之政治代表機(jī)構(gòu)”的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，它對(duì)于人民代表大會(huì)基于“委托-代理”關(guān)系的民主監(jiān)督職能具有重要的引導(dǎo)、補(bǔ)充、支持功能。

在西方學(xué)術(shù)語(yǔ)境中，“協(xié)商民主”往往與“競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主”相對(duì)應(yīng)。這種觀點(diǎn)也深刻影響了我國(guó)政治學(xué)學(xué)者。譬如，何包鋼教授認(rèn)為：“協(xié)商民主不打算完全替代競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主，也不應(yīng)該拋棄或忽略選舉民主。兩者是相互補(bǔ)充、相互增強(qiáng)，而不是相互對(duì)立的。在競(jìng)爭(zhēng)性民主模式中，協(xié)商溝通是一個(gè)不可缺少的有機(jī)成分?！闭\(chéng)然！在我國(guó)，作為人大及其常委會(huì)政治基礎(chǔ)及運(yùn)作機(jī)制的選舉民主，雖然具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，但是它與西方的“競(jìng)爭(zhēng)式選舉民主”卻是大相徑庭；在某種程度上說(shuō)，我國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，也是更多地依據(jù)“協(xié)商民主機(jī)制”而非“競(jìng)爭(zhēng)民主機(jī)制”。人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能之所以具有重要的政治價(jià)值，并非在于僅僅其“協(xié)商民主”屬性，更在于其“協(xié)商民主”的范圍、形式與內(nèi)容，對(duì)于人大的協(xié)商民主具有重要的引導(dǎo)、補(bǔ)充、支持等作用。

德國(guó)學(xué)者霍爾特曼認(rèn)為：代議民主制中的“代理人”即“議員”或“代表”，可能會(huì)因委托人即“人民”無(wú)法對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)視等原因，而背離委托人的要求?！跋喾矗h致力于修補(bǔ)委托人與代理人之間的裂痕。這是因?yàn)?，在從選民到當(dāng)選代表，再?gòu)漠?dāng)選代表到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的‘權(quán)力委托鏈條’中，政黨發(fā)揮著連接各個(gè)環(huán)節(jié)的重要作用，而該鏈條對(duì)于保證政治決定的民主合法性是不可或缺的。無(wú)論如何，正是政黨使政治權(quán)力行使過(guò)程中的失控狀態(tài)不至于發(fā)展到無(wú)法挽回的局面。”在我國(guó)，人大代表主要是由人民民主選舉產(chǎn)生，其民主選舉的方式分為直接選舉和間接選舉兩種，一種是縣、區(qū)級(jí)人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，一種是全國(guó)人大代表、省級(jí)人大代表和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大代表分別由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。民主選舉代表了人民的意志，但是間接民主本身存在著“委托-代理”鏈條太長(zhǎng)等問(wèn)題，因而難以完整的、最大限度地體現(xiàn)人民的政治意志。周葉中教授就曾經(jīng)提出：“從建設(shè)和運(yùn)行人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐看，在諸多方面還存在弊端和不足，選舉制度方面一是選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者；二是提名；三是候選人之間的競(jìng)爭(zhēng)；四是代表和選民的關(guān)系等環(huán)節(jié)有待完善?！贝h制民主的基本價(jià)值是強(qiáng)調(diào)代表、選舉而不是參與、協(xié)商，人民和人民代表之間實(shí)質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系；國(guó)家權(quán)力雖然在名義上為人民所有,實(shí)際卻不得不依賴于“人民代表”，人民政治意志的表達(dá)受制于代議制民主的固有缺陷，無(wú)法得到充分實(shí)現(xiàn)。人民政協(xié)的協(xié)商民主可以發(fā)揮聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)，充分反映民意民情，補(bǔ)足人大間接民主的缺陷。更何況，人民代表大會(huì)的選舉是以選舉劃分為基礎(chǔ)，在實(shí)質(zhì)上切斷了不同地域之間的政治聯(lián)系，往往會(huì)忽略海外僑胞等群體的政治意志，而人民政協(xié)是以界別為基礎(chǔ)進(jìn)行的劃分，可以代表不同階層、不同團(tuán)體的意志，一定程度上可以彌補(bǔ)人民代表大會(huì)制度的選舉民主之不足。

當(dāng)今時(shí)代，社會(huì)治理不再是“政府-社會(huì)”的單向維度，而是一種多元主體、雙向互動(dòng)的集體過(guò)程。在這一過(guò)程中，因?yàn)椤叭嗣瘛迸c“人大及其他國(guó)家機(jī)關(guān)”之間“委托-代理”的鏈條越來(lái)越長(zhǎng)，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督難度也越來(lái)越大。因而，通過(guò)人民政協(xié)“民主監(jiān)督”彌補(bǔ)傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督體制之不足，正是人民政協(xié)的社會(huì)治理職能之重要體現(xiàn)。

三、人民政協(xié)的國(guó)家職能：政協(xié)民主監(jiān)督職能之制度建構(gòu)

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》“總綱”中明確規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式?！薄爸袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和無(wú)黨派人士‘長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共’的方針，促進(jìn)參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的各黨派、無(wú)黨派人士的團(tuán)結(jié)合作，充分體現(xiàn)和發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)?！庇纱丝梢?jiàn)，人民政協(xié)既是中國(guó)共產(chǎn)黨與其他民主黨派、人民團(tuán)體開(kāi)展黨際協(xié)商的重要平臺(tái)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨與眾多“無(wú)黨派人士”推進(jìn)民主協(xié)作的重要機(jī)制。人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的發(fā)揮，不同于人大及其常委會(huì)的民主監(jiān)督，后者因人民的委托而擁有充分地法理依據(jù)，人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能則需要依靠執(zhí)政黨才能有所作為。因此，2014年全國(guó)政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)主席俞正聲同志明確指出：“政協(xié)的民主監(jiān)督就是調(diào)查研究、反映實(shí)際情況，指出工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提出有針對(duì)性的意見(jiàn)建議?！?015年《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》以黨內(nèi)法規(guī)的形式， 對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派相互監(jiān)督的方式、方法做了較為明確而細(xì)致的規(guī)定；今后，中國(guó)共產(chǎn)黨還可以再通過(guò)制定諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨民主監(jiān)督工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)的形式，明確規(guī)定人民政協(xié)的其他組成單位，或者一定數(shù)量的政協(xié)委員，如何與中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委之間實(shí)行“相互監(jiān)督”的具體辦法，確保在各級(jí)政協(xié)能夠更加充分地發(fā)揮其民主監(jiān)督職能。

（二）建立和完善人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職能的程序

從某種角度上講，人民政協(xié)民主監(jiān)督職能之順利實(shí)施，有賴于更為具體而詳細(xì)的監(jiān)督運(yùn)行工作程序。如果現(xiàn)行制度對(duì)于民主監(jiān)督的程序性規(guī)定不夠具體，比較概括籠統(tǒng)，不能很好地指導(dǎo)民主監(jiān)督工作的展開(kāi)。為此，人民政協(xié)可以通過(guò)制定與完善內(nèi)部章程的方式，加強(qiáng)民主監(jiān)督職能的程序法制建設(shè)，各級(jí)人民政府等國(guó)家機(jī)關(guān)也可以制定規(guī)范性文件等形式形成辦理人民政協(xié)監(jiān)督案的程序機(jī)制。譬如，2008年《長(zhǎng)沙市人民政府辦理人大代表建議和政協(xié)提案工作規(guī)定（試行）》第2條規(guī)定：“辦理建議提案是各級(jí)人民政府的職責(zé)，是履行憲法和法律的具體體現(xiàn)，是接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督的重要渠道，是實(shí)行民主、科學(xué)決策的重要途徑。全市各級(jí)各部門(mén)要高度重視建議提案辦理工作。”這一文件規(guī)定了人民政府接受人民政協(xié)監(jiān)督的程序機(jī)制，如果人民政協(xié)能夠制定對(duì)應(yīng)的工作機(jī)制，則人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能有望得到更好的實(shí)施。一般而言，一個(gè)健全的民主監(jiān)督程序，至少需要對(duì)如下幾個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行較為明確、詳細(xì)的具體規(guī)定。

第一，調(diào)查程序。調(diào)查研究是人民政協(xié)組織履行民主監(jiān)督職能的基本形式和重要內(nèi)容。人民政協(xié)可以采取多樣化的調(diào)查形式，譬如參觀視察、專題座談會(huì)、專題聽(tīng)證會(huì)、系列調(diào)查研究、協(xié)作調(diào)查、跟蹤調(diào)查等等。

第二，溝通程序。如果監(jiān)督者對(duì)于監(jiān)督事項(xiàng)的內(nèi)容、材料等知之甚少，不能全面了解被調(diào)查問(wèn)題的實(shí)際情況，就無(wú)法做出準(zhǔn)確判斷與建議。因此，人民政協(xié)可以通過(guò)召開(kāi)“專題會(huì)議”等形式，以及“調(diào)查材料的抄送”等方式。在人民政府等被監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言，則可由政府辦公廳、辦公室向各職能部門(mén)“交辦”、相關(guān)部門(mén)“承辦”、“答復(fù)”等形式，保障人民政協(xié)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第三，評(píng)價(jià)程序。人民政協(xié)對(duì)于人民政府及其職能部門(mén)的“答復(fù)”、“落實(shí)”等相關(guān)措施，可以設(shè)立相關(guān)評(píng)價(jià)機(jī)制，其評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該納入人大及執(zhí)政黨的干部考評(píng)體系。

此外，為確保政協(xié)委員的“批評(píng)建議權(quán)”，我國(guó)需要給予政協(xié)委員財(cái)力、物力上的支持，并對(duì)其人身安全加以保障。為此，政協(xié)委員提案的“言論豁免”可以參照人大代表的權(quán)利加以規(guī)定，以提高民主監(jiān)督工作實(shí)效，保證民主監(jiān)督職能的履行。

參考文獻(xiàn)： 

 【1】林尚立著：《協(xié)商民主：中國(guó)的創(chuàng)造與實(shí)踐》，重慶出版社2014年版，第19頁(yè)。

 【2】馬奔：《協(xié)商民主與選舉民主：淵源、關(guān)系與未來(lái)發(fā)展》，《文史哲》2014年第3期.

毛澤東同志指出：“中國(guó)急需把各黨各派和無(wú)黨無(wú)派的代表人物團(tuán)結(jié)在一起，成立民主的臨時(shí)的聯(lián)合政府，以便實(shí)行民主的改革，克服目前的危機(jī)，動(dòng)員和統(tǒng)一全中國(guó)的抗日力量有力地和同盟國(guó)配合作戰(zhàn)，打敗日本侵略者，使中國(guó)人民從日本侵略者手中解放出來(lái)。然后，需要在廣泛的民主基礎(chǔ)之上，召開(kāi)國(guó)民代表大會(huì)，成立包括更廣大范圍的各黨各派和無(wú)黨無(wú)派代表人物在內(nèi)的同樣是聯(lián)合性質(zhì)的民主的正式的政府?！薄睹珴蓶|選集》（第三卷），人民出版社1991年版，1029-1030頁(yè)。

【3】《毛澤東選集》（第四卷），人民出版社1991年版，1437頁(yè)。

【4】參見(jiàn)許崇德著：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第167頁(yè)。

【5】毛澤東：《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》，載【6】《毛澤東文集》第六卷，人民出版社1999年版，第384-388頁(yè)

【7】鄧小平：《鄧小平文選(第二卷)》，人民出版社，1994年版，187頁(yè).

【8】 參見(jiàn)葉海波著：《政黨立憲論》，廈門(mén)大學(xué)出版社2009年版。

【9】高全喜教授認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)代表制、人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商會(huì)議制度三個(gè)方面是我國(guó)現(xiàn)行憲法上“人民主權(quán)”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是“領(lǐng)導(dǎo)代表制”，人民代表大會(huì)是“規(guī)范代表制”，參與民主制與政治協(xié)商會(huì)議是“非代表制”。（參見(jiàn)高全喜著：《政治憲法學(xué)》，中央編譯出版社2014年版，第108-115頁(yè)。）

【10】密爾著：《代議制政府》，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第53頁(yè)。

【11】德國(guó)憲法學(xué)者霍爾特曼認(rèn)為：“政黨是現(xiàn)實(shí)中多元化的人民意志的傳聲筒。社會(huì)中的某個(gè)群體與單個(gè)的政黨因?yàn)槟撤N特殊政治目的而結(jié)合。最近的政治學(xué)理論借助商業(yè)活動(dòng)辦事方式的商業(yè)術(shù)語(yǔ)作出了非常形象的描述：政黨的主要工作是‘政治’代理人，根據(jù)其社會(huì)‘委托人’的委托行使（至少應(yīng)該如此）?！眳⒁?jiàn)埃弗哈德·霍爾特曼著，程邁譯：《德國(guó)政黨國(guó)家：解釋、發(fā)展與表現(xiàn)形式》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版， 第33頁(yè)。

【12】何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法和實(shí)踐》， 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第37頁(yè)。

【13】 埃弗哈德·霍爾特曼著，程邁譯：《德國(guó)政黨國(guó)家：解釋、發(fā)展與表現(xiàn)形式》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版， 第35頁(yè)。

【14】周葉中：《論人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性》，載《法學(xué)評(píng)論》1990第5期。

    （原文發(fā)表于《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2016年第4期。）