著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特曾經(jīng)提出過“稅務(wù)國家危機(jī)”的問題。我們今天遭遇的，恰恰是另外一種類型的危機(jī)，即“所有權(quán)者國家危機(jī)”，它直接體現(xiàn)為“土地財(cái)政危機(jī)”。二十多年來，中國社會城市化的高速推進(jìn)，支撐了地方政府的土地財(cái)政模式。如今，這種模式正在遭遇一場深刻的危機(jī)。

土地財(cái)政與中國城市化進(jìn)程存在一種相互依存、相互促進(jìn)同時又相互矛盾的奇異現(xiàn)象：一方面，土地財(cái)政是由城市化所推動的，又促進(jìn)了中國城市化進(jìn)程。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，中國城市化率逐年提高，已經(jīng)從1982年的21%，發(fā)展為2015年的56.1％，城鎮(zhèn)人口達(dá)77116萬人，鄉(xiāng)村人口下降到60346萬人。在這一過程中，中國地方政府以土地為籌碼籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，加速了中國城市化進(jìn)程。另一方面，土地財(cái)政又導(dǎo)致了地方政府過度依賴土地使用權(quán)出讓金等財(cái)政收入，催生了節(jié)節(jié)攀升的高房價。高房價又導(dǎo)致大量城市新移民無法融入城市，使中國的城市化未竟全功。因此，土地財(cái)政現(xiàn)在又構(gòu)成了當(dāng)前中國城市化進(jìn)程的主要障礙之一。更為重要的是，受貨幣規(guī)模及人口問題等因素的影響，中國城市化發(fā)展到現(xiàn)階段以后，其“土地財(cái)政”或?qū)⒉豢杀苊獾叵萑肜Ь场?/span>

說到這里，有人可能要說，這兩年房地產(chǎn)價格一路飆升，似乎看不出危機(jī)所在。確實(shí)，在財(cái)政危機(jī)的壓力下，地方政府利用城市的優(yōu)質(zhì)公共教育資源等公共服務(wù)優(yōu)勢，刻意刺激房地產(chǎn)價格上漲，旨在“以價換量”，緩解土地財(cái)政危機(jī)。凡是在公共服務(wù)擁有優(yōu)勢的地方政府，如北京、上海及多數(shù)省會城市，都可以采取這種手段維持土地財(cái)政。但是，這種城市土地財(cái)政的維續(xù)，本身就與基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政改革目標(biāo)背道而馳，城市公共資源優(yōu)勢及城鎮(zhèn)居民特權(quán)的背后，是因無力購買城市房屋而出現(xiàn)的數(shù)量巨大的留守兒童、流動兒童、貧困戶，等等。

“土地財(cái)政”的維續(xù)有兩個條件，第一中國城市化進(jìn)程中從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，從中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到大中城市的大量移民；另外一個基礎(chǔ)條件，即國家外匯管理制度催生的巨額基礎(chǔ)貨幣，以及與此相關(guān)的房地產(chǎn)市場投資獲取的高額利潤。盡管北京、上海及各省省會城市還可以憑借其公共服務(wù)資源的優(yōu)勢繼續(xù)有選擇地吸引移民，但是受人口老齡化、外匯儲備減少等因素的影響，大部分城市的土地財(cái)政收入將不可避免地陷入困境，而巨量城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與政府投資沒有土地財(cái)政支撐，或?qū)⒁l(fā)大規(guī)模的地方債務(wù)危機(jī)。這是未來中國二十年間必須正視的重要財(cái)稅法課題之一。那么，未來地方政府危機(jī)財(cái)政的出路何在？我認(rèn)為有兩條：

第一，是土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅收財(cái)政轉(zhuǎn)型。如果土地使用權(quán)期限屆滿之后需要續(xù)費(fèi)，房地產(chǎn)稅的稅基將不復(fù)存在。因此，大中城市可以放棄土地使用權(quán)的續(xù)費(fèi)，以此為條件開征房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅是一個非常優(yōu)質(zhì)的稅源，公平而且可持續(xù)。

第二，是土地財(cái)政向旅游稅轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者所說的“經(jīng)濟(jì)稟賦結(jié)構(gòu)三要素”，一般是指“勞動”、“自然資源”和“資金”。此種觀點(diǎn)忽略了“文化資源”之作為經(jīng)濟(jì)要素的可行性與必然性，進(jìn)而在中國國情認(rèn)識上得出了中國“地大物薄”的錯誤認(rèn)識。實(shí)際上，文化也是經(jīng)濟(jì)資源，文化遺產(chǎn)也是財(cái)產(chǎn)。悠久的文化歷史和深厚的文化底蘊(yùn)是中國諸多歷史文化名城名鎮(zhèn)的“資源稟賦特征”。歷史名城名鎮(zhèn)的地方政府積極發(fā)展“文化旅游”等特色文化產(chǎn)業(yè)，適時開征旅游稅及財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府的財(cái)政收入，這也是未來中國地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的重要方向。

中國文化法研究中心

來源/中國文化法研究中心

    主編/周剛志

    策劃/陳云良

    編輯/劉佳威

   【文化、法治】

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