大運(yùn)河文化保護(hù)亟待頂層設(shè)計(jì)
時(shí)間：2020-06-04 瀏覽：464 來(lái)源：《法制日?qǐng)?bào)·法治周末》 作者：法治周末記者 吳昊
轉(zhuǎn)自：《法制日?qǐng)?bào)·法治周末》長(zhǎng)期以來(lái)，大運(yùn)河面臨著遺產(chǎn)保護(hù)壓力巨大、傳承利用質(zhì)量不高、資源環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)空間擠占嚴(yán)重、合作機(jī)制亟待加強(qiáng)等突出問(wèn)題和困難。代表委員和專家學(xué)者呼吁，應(yīng)盡早把全國(guó)性的大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法及國(guó)家層面的統(tǒng)籌工作提上議事日程。
大運(yùn)河是我國(guó)古代最偉大的工程遺產(chǎn)之一。就如何保護(hù)好、傳承好、利用好大運(yùn)河文化，在近年來(lái)的全國(guó)兩會(huì)上，代表委員們持續(xù)建言獻(xiàn)策，今年兩會(huì)也不例外。盡管早在2012年7月27日，原文化部就審議通過(guò)了《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》，并于當(dāng)年10月開(kāi)始實(shí)施。但由于保護(hù)開(kāi)發(fā)起步較晚，各地規(guī)劃不一，目前大運(yùn)河文化帶的保護(hù)與傳承面臨著許多難題。2019年5月，中辦國(guó)辦印發(fā)《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》，就指出，長(zhǎng)期以來(lái)，大運(yùn)河面臨著遺產(chǎn)保護(hù)壓力巨大、傳承利用質(zhì)量不高、資源環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)空間擠占嚴(yán)重、合作機(jī)制亟待加強(qiáng)等突出問(wèn)題和困難。近期，浙江和山東先后出臺(tái)大運(yùn)河文化保護(hù)相關(guān)規(guī)劃政策。代表委員和專家學(xué)者呼吁，全國(guó)性的大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法及國(guó)家層面的統(tǒng)籌工作應(yīng)盡早提上議事日程。地方規(guī)劃需國(guó)家立法協(xié)調(diào)2014年6月22日，第38屆世界遺產(chǎn)大會(huì)通過(guò)投票表決的方式，決定將中國(guó)大運(yùn)河列入《世界遺產(chǎn)名錄》。大運(yùn)河始建于公元前486年，包括隋唐大運(yùn)河、京杭大運(yùn)河和浙東大運(yùn)河三部分，全長(zhǎng)近3200公里，最終列入申遺范圍的大運(yùn)河遺產(chǎn)分布在兩個(gè)直轄市、6個(gè)省、25個(gè)地級(jí)市。大運(yùn)河申遺成功后，江蘇省率先提出文化遺產(chǎn)、文化產(chǎn)業(yè)和文化旅游等相結(jié)合，涵蓋大運(yùn)河江蘇段沿線城市范圍，全面建設(shè)大運(yùn)河文化帶。隨后，山東、浙江等地也紛紛出臺(tái)了有關(guān)規(guī)劃。2020年3月25日，山東省人民政府辦公廳印發(fā)《山東省大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用實(shí)施規(guī)劃》，將“協(xié)同推進(jìn)共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”作為核心理念。無(wú)獨(dú)有偶，4月14日，浙江省發(fā)布《浙江省大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用實(shí)施規(guī)劃》，旨在將大運(yùn)河浙江段打造成為“國(guó)際影響最廣泛、遺產(chǎn)保護(hù)最有效、功能價(jià)值最突出、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)越”的中國(guó)大運(yùn)河華彩段，成為“文化浙江的‘亮麗名片’和中華民族偉大復(fù)興的文化標(biāo)志性品牌”。除了規(guī)劃以外，不同省市關(guān)于大運(yùn)河文化保護(hù)還有各自的保護(hù)條例或管理辦法。例如，江蘇省于今年6月1日剛剛實(shí)施的《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，浙江省的《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《寧波市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》和《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，山東省的《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》，河南省的《洛陽(yáng)市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》等。“我國(guó)關(guān)于大運(yùn)河保護(hù)的專門(mén)立法，除了大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法這個(gè)部門(mén)規(guī)章之外，還有上述地方立法?！敝心洗髮W(xué)法學(xué)院教授周剛志告訴法治周末記者，根據(jù)立法法第九十五條等條款的規(guī)定，地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章存在沖突時(shí)，需要經(jīng)過(guò)比較復(fù)雜的程序來(lái)處理。因此，我國(guó)需要加緊推進(jìn)大運(yùn)河保護(hù)的國(guó)家立法，至少應(yīng)該由國(guó)務(wù)院制定一部大運(yùn)河保護(hù)條例，以明確建立大運(yùn)河保護(hù)的省市協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)定大運(yùn)河保護(hù)的基本方案。河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，法學(xué)博士馬立民也認(rèn)為，大運(yùn)河文化呈現(xiàn)帶狀分散性特點(diǎn)，這個(gè)特點(diǎn)使其不具備旅游文化所需要的載體集中或形式特點(diǎn)顯著而聚集游客的功能。大運(yùn)河文化因運(yùn)河的帶狀性特點(diǎn)而具有系統(tǒng)性和帶狀分散性，這兩個(gè)特點(diǎn)使其文化整體性具有天然的脆弱性，細(xì)長(zhǎng)綿延的帶狀結(jié)構(gòu)也容易使得大運(yùn)河被條塊交叉式的行政轄區(qū)管理所分割。“化解大運(yùn)河文化保護(hù)難題的關(guān)鍵是統(tǒng)一管理組織及立法問(wèn)題。”馬立民指出，受此影響，我國(guó)現(xiàn)行立法存在以下三點(diǎn)不足：一是部門(mén)立法效力層級(jí)較低，形成文化保護(hù)孤掌難鳴窘境；二是各地立法銜接不夠，缺乏協(xié)同意識(shí)；三是大運(yùn)河文化保護(hù)缺乏專門(mén)的統(tǒng)一綜合協(xié)調(diào)部門(mén)。“當(dāng)前文旅部大運(yùn)河文化的保護(hù)制度路徑是文化保護(hù)，文化保護(hù)路徑多數(shù)與文化載體的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值緊密聯(lián)系，如與旅游產(chǎn)業(yè)以及服務(wù)業(yè)相結(jié)合等，原文化部的部門(mén)規(guī)章和地方立法更多的是從文化保護(hù)視角，且原文化部規(guī)章立法位階不高，難免勢(shì)單力孤。”馬立民說(shuō)。開(kāi)發(fā)起步晚致文化價(jià)值漸失大運(yùn)河是我國(guó)古代最偉大的工程遺產(chǎn)之一，但保護(hù)開(kāi)發(fā)起步較晚，2006年京杭大運(yùn)河才被被國(guó)務(wù)院確定為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，2014年成功列入世界文化遺產(chǎn)名錄。浙江旅游科學(xué)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)張曉峰認(rèn)為，上個(gè)世紀(jì)，大運(yùn)河沿線因?yàn)檩喆?、鐵路等普及，逐漸喪失了漕運(yùn)的重要作用，特別是工業(yè)化在中國(guó)全面鋪開(kāi)以后，工業(yè)用水急劇增加，導(dǎo)致水資源枯竭，北方大部分大運(yùn)河斷流、斷行，原來(lái)的運(yùn)河漕運(yùn)功能全面消失，各個(gè)地方保護(hù)的力度自然下降，河道被用來(lái)開(kāi)荒種地，并且隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)加快建設(shè)，侵占了運(yùn)河沿岸的土地和河床。“直到原文化部出臺(tái)大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法，特別是大運(yùn)河申遺成功以后，各個(gè)地方才開(kāi)始重新重視起來(lái)，但大部分地方木已成舟，生態(tài)恢復(fù)難度很大，投入與回報(bào)不成正比，地方保護(hù)的積極性自然不會(huì)太高?！睆垥苑逭f(shuō)。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在大運(yùn)河流域文化保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)維護(hù)方面還有一定差距。主要是因?yàn)?，我們保護(hù)和開(kāi)發(fā)的時(shí)間短，起點(diǎn)低，任務(wù)重，又受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，投入資金相對(duì)有限，導(dǎo)致有些地方在大運(yùn)河保護(hù)開(kāi)發(fā)過(guò)程中過(guò)分重視房地產(chǎn)建設(shè)，追求土地升值和申請(qǐng)中央財(cái)政補(bǔ)貼。還有一些地方，開(kāi)發(fā)過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦睦姹Ｗo(hù)不夠，一部分群眾的生活、生產(chǎn)受到了影響。馬立民也認(rèn)為，大運(yùn)河文化深深根植于運(yùn)河功能發(fā)揮所形成的復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活中，這些文化隨著運(yùn)河功能的減退和歷史久遠(yuǎn)而淹沒(méi)和淡化，尤其是運(yùn)河的文化價(jià)值在快速經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中被沖淡和遺忘，喚回人們的大運(yùn)河文化記憶，需要進(jìn)一步提煉大運(yùn)河文化，使其具備吸引社會(huì)和旅游的顯著載體。“我國(guó)大運(yùn)河保護(hù)實(shí)踐中確實(shí)還存在不少問(wèn)題。”周剛志指出，首先，我國(guó)從前蘇聯(lián)引入的“工業(yè)化”城市規(guī)劃理念過(guò)于強(qiáng)調(diào)“規(guī)模效應(yīng)”和“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，相對(duì)忽略了文化遺產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其次，現(xiàn)行文物保護(hù)法制強(qiáng)調(diào)文物的個(gè)體保護(hù)，相對(duì)忽略了“生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境與文物本身一體保護(hù)”的整體性原則。當(dāng)前的文物利用工作過(guò)于倚重文化遺產(chǎn)作為旅游景點(diǎn)的門(mén)票收入，忽略了文化遺產(chǎn)資源的文創(chuàng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)等“合理利用”途徑，影響了文化遺產(chǎn)傳承利益的質(zhì)量。“限于目前的文物管理體制，文物保護(hù)的費(fèi)用主要是由政府財(cái)政預(yù)算承擔(dān)，民營(yíng)企業(yè)、個(gè)人對(duì)文物保護(hù)的贊助、捐獻(xiàn)，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)?！北本┑诙鈬?guó)語(yǔ)學(xué)院、文化旅游政策法規(guī)中心副主任王天星指出，政府即使對(duì)文物保護(hù)撥付了較多的費(fèi)用，由于文物活化利用的體制、機(jī)制、人才等方面的不足，在短期內(nèi)，文物利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)收入等方面，也難以取得較大成果。在此背景下，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，讓其從本就緊張的財(cái)政收入中拿出較多費(fèi)用用于文物保護(hù)，讓當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生、教育事業(yè)、公共安全等方面的剛性支出為文物保護(hù)讓路，也不太現(xiàn)實(shí)。面臨如此窘境，國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)或許可以借鑒。王天星指出，一方面，在重視保護(hù)的同時(shí)，必須注重利用與開(kāi)發(fā)，讓文物保護(hù)能夠?yàn)樯鐣?huì)產(chǎn)生效益，無(wú)論是社會(huì)效益還是經(jīng)濟(jì)效益。在日本，強(qiáng)調(diào)的不僅僅是保護(hù)，更關(guān)注文物的利用。如《日本文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第一條就明確規(guī)定：為了保護(hù)文化遺產(chǎn)并促使其得到充分利用，為了提高國(guó)民的文化素質(zhì)，同時(shí)也為了對(duì)世界文化的進(jìn)步有所貢獻(xiàn)，特制定本法。另一方面，尊重文物保護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人的產(chǎn)權(quán)，對(duì)因文物保護(hù)而受到損害的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！度毡疚幕z產(chǎn)保護(hù)法》第一百一十一條規(guī)定：要特別注意尊重關(guān)系人的所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)。“實(shí)際上，美國(guó)在1916年就制定了《國(guó)家公園管理局組織法》，1984年又通過(guò)立法建立‘國(guó)家遺產(chǎn)廊道’的保護(hù)機(jī)制，歐洲國(guó)家從20世紀(jì)70年代起建立了文化遺產(chǎn)區(qū)域保護(hù)制度。這些制度都較好地兼顧了文化遺產(chǎn)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)，我國(guó)可以借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)國(guó)家文化公園立法?！敝軇傊菊f(shuō)。對(duì)此，馬立民持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為，歐美國(guó)家的國(guó)家公園管理體制、機(jī)制和相關(guān)立法的確值得借鑒。如日本國(guó)家公園管理體制中所構(gòu)建的公眾參與以及利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)理事會(huì)機(jī)制；法國(guó)國(guó)家公園管理體制中的跨行政區(qū)整合、通過(guò)綠色發(fā)展形成保護(hù)的合力等機(jī)制；美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中注重法律法規(guī)體系完善、建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施多元化治理、特許經(jīng)營(yíng)資金籌劃?rùn)C(jī)制等?？傮w而言，國(guó)家公園建設(shè)發(fā)達(dá)國(guó)家中，通過(guò)國(guó)家公園凝聚社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)多元保護(hù)目標(biāo)的協(xié)調(diào)，并通過(guò)“一園一法”實(shí)現(xiàn)法治保障。“國(guó)家通過(guò)國(guó)家公園機(jī)構(gòu)載體可以實(shí)現(xiàn)中央和地方共治的有機(jī)結(jié)合；社會(huì)通過(guò)國(guó)家公園機(jī)構(gòu)載體實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)共治的有機(jī)結(jié)合。綜上，核心問(wèn)題是國(guó)家公園立法問(wèn)題。”馬立民說(shuō)。
