作者簡介
石東坡（1970-），男，河北無極人，浙江工業(yè)大學(xué)文化與法制研究中心主任，教授，法學(xué)博士。
尹學(xué)銘（1994-），女，浙江衢州人，浙江工業(yè)大學(xué)文化與法制研究中心主任助理。
本篇轉(zhuǎn)載自《海峽法學(xué)》2019年第3期。
中國臺灣地區(qū)文物保護(hù)法制的演變、實施及評判
——兼論對“文化臺獨”的法律遏制
石東坡 ，尹學(xué)銘
摘 要：臺灣地區(qū)文物保護(hù)法制濫觴于日本殖民統(tǒng)治時期的《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》，傳承于光復(fù)后中華民國時期的《古物保存法》，并在長期的實踐中發(fā)展成為“文化資產(chǎn)保存法”，該法自 1982 年頒布至今歷經(jīng)六次修正。臺灣地區(qū)文物保護(hù)法制的實施中，受到社區(qū)總體營造、鄉(xiāng)土教育等政策的影響，在保存文化資產(chǎn)的同時“協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與文化資產(chǎn)保護(hù)”，在“政府主導(dǎo)”中更加注重“民眾參與及尊重民眾權(quán)利”，并進(jìn)一步“加強國際交流，協(xié)同保護(hù)”。對此既要在文化遺產(chǎn)保護(hù)的實效增強角度予以肯定，又要結(jié)合臺灣地區(qū)偏頗甚至錯誤的史觀影響以及意識形態(tài)流變對立法理念與制度設(shè)計的滲入進(jìn)行評判，明確有關(guān)法律規(guī)范的實施中的“臺獨”傾向及其危害。在一國兩制臺灣方案中，應(yīng)基于國家文化主權(quán)，對其有關(guān)制度予以必要的改造，保障國家文化安全，促進(jìn)民族文化認(rèn)同，實現(xiàn)實質(zhì)國家統(tǒng)一、真正心靈契合。
關(guān)鍵詞：臺灣地區(qū)；文化資產(chǎn)；生態(tài)式保護(hù)；“文化臺獨”；文化主權(quán)
2018 年 7 月 16 日，臺北故宮博物院負(fù)責(zé)人上任伊始即赤裸裸地提出，其重要任務(wù)之一是要將“故宮臺灣化”，讓故宮的內(nèi)在連接回到臺灣，其實質(zhì)是力圖割斷故宮與大陸的聯(lián)系脈絡(luò)，促使文物保護(hù)納入和展現(xiàn)所謂“文化臺獨”。2019 年 1 月，臺北故宮博物院出借館藏國寶級文物——被譽為“天下第二行書”的顏真卿《祭侄文稿》赴東京國立博物館展出，并允許制作文創(chuàng)產(chǎn)品，意在刻意降低其歷史、文化和藝術(shù)的評價級別，將來自大陸的文物普通化，造成對祖國大陸文物之貶抑和疏離，宣揚其對文物處分的絕對權(quán)力。由此引發(fā)眾怒，以及對其是否具有程序和實質(zhì)的“合法性”的強烈質(zhì)疑。以上表明，臺灣地區(qū)的文物保護(hù)狀況已發(fā)生重大變化，遠(yuǎn)非陷入困境所能概括，而是已經(jīng)公然導(dǎo)入“去中國化”的逆流。為此，對臺灣地區(qū)文物保護(hù)法律制度的演進(jìn)與實施進(jìn)行考察，殊有必要，以揭示其變遷的內(nèi)在誘因、立法博弈，揭露其中為“文化臺獨”予以合法外衣的法律粉飾，進(jìn)而為捍衛(wèi)國家文化主權(quán)、增進(jìn)兩岸文化認(rèn)同，守衛(wèi)民族文化遺產(chǎn)，為一國兩制臺灣方案的構(gòu)建和未來的法律清理與矯正廓清和甄別對象予以更加堅實的支撐。由此可見，盡管對臺灣地區(qū)的文物保護(hù)法制領(lǐng)域已有一定的研究，但在新的形勢下、基于新的實踐動向的解析，愈發(fā)具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
一、臺灣地區(qū)文物保護(hù)法制的歷史淵源
（一）日本殖民統(tǒng)治時期的《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》
1919 年，日本政府基于實際情況頒布了《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》。1922 年 12 月 29 日，《行政諸法臺灣施行令》中明文規(guī)定該法同樣適用于臺灣。1930 年 2 月，臺灣總督府以“飭令第27號”公告《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》正式在臺施行，同年 9 月 21 日，以“府令第 35 號”公告《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法施行規(guī)則》于同年 11 月 1 日正式施行，并以“訓(xùn)令 73 號”公布《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法取扱規(guī)章》，補充相關(guān)保存分類、登錄格式、登載事項及標(biāo)識形式等行政措施，并發(fā)布《史跡名勝天然紀(jì)念物調(diào)查要目》。自此，臺灣地區(qū)的文物保護(hù)法制在制度層面基本確立，并展開臺灣史料的編纂計劃。但是，這些均服從和服務(wù)于日本殖民者的侵占和經(jīng)營，強調(diào)了殖民者的當(dāng)代史觀與統(tǒng)治史觀，對日后臺灣史跡保存的指定產(chǎn)生了決定性的影響。
1923 年，由學(xué)者組成的民間社團“臺灣博物學(xué)會”，向臺灣總督提出《臺灣史跡名勝天然紀(jì)念物保存建議書》。這份建議名單中包括 3 處史前文化遺址、4 處荷西文化遺址、13 處漢人文化史跡以及8 處日本當(dāng)代統(tǒng)治臺灣的相關(guān)史跡，大致上涵括了臺灣各種文化來源，但欠缺原住民的文化史跡。在各地方的調(diào)查中，確定記載的史跡大部分都與日本統(tǒng)治臺灣有關(guān)，作為政治教化的工具，具有更加濃厚的政治統(tǒng)治和持久殖民的內(nèi)在考量。例如，在日本占據(jù)臺灣后，即將清朝時期修建的鄭成功官祠再次翻修成大和風(fēng)格，并且，將鄭成功奉為神道教的神明供奉，以其作為日本統(tǒng)治的精神文化載體之一。
客觀而言，這一時期的《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》也具有一定的積極意義。其保存標(biāo)的不僅包括史跡、名勝等人造紀(jì)念物，也及于自然界動、植、礦物之屬。因此，該法在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的視野和對象上，與聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）所作出的自然及文化遺產(chǎn)的定義與價值，有較大的接近性。這在近代初期臺灣地區(qū)的文物調(diào)查、認(rèn)定和保護(hù)等方面，也起到一定的促進(jìn)作用。例如，1930 年 11 月，臺灣總督府內(nèi)務(wù)局地方課公布本島各州廳之史跡、名勝及天然紀(jì)念物調(diào)查總計 257 件；1931年 11 月 9 日，臺灣總督府內(nèi)務(wù)局又公布全島各州廳調(diào)查史跡名勝天然紀(jì)念物調(diào)查共計 323 件。當(dāng)年的殖民政府在短時間內(nèi)建構(gòu)全島保存法制，并迅速地公布相關(guān)調(diào)查的結(jié)果，有效地推動了全島史跡名勝天然紀(jì)念物的調(diào)查，為臺灣地區(qū)的文化法制保護(hù)創(chuàng)設(shè)開端、奠立基礎(chǔ)。而反觀第二次世界大戰(zhàn)后中華民國時期全國古跡的普查，是在1973年才予以展開，相關(guān)調(diào)查結(jié)果在6年之后才公布，且僅有251處古跡。其質(zhì)量與數(shù)量不盡人意，所呈現(xiàn)的效果亦差強人意。
（二）國民政府的《古物保存法》
國民政府重視文物保護(hù)的立法工作，于 1928 年組建文物保護(hù)與管理方面的第一個正規(guī)化機構(gòu)——古物保管委員會。1945 年日本戰(zhàn)敗后，國民政府于同年 10 月 25 日接收臺灣。政權(quán)的更迭直接影響了文化資產(chǎn)保存的精神與內(nèi)涵，國民政府對《史跡名勝天然記念物保存法》予以廢止。而有關(guān)文化資產(chǎn)保存事務(wù)的法令，僅有 1930 年 6 月于南京制訂的《古物保存法》（以下簡稱《古物法》）可供參照，其條文僅 14 條，對古物的定義、保存、登記、采掘、流通以及保管機構(gòu)的組織等內(nèi)容作了原則性規(guī)定，但缺少對于違反規(guī)定者的處理，執(zhí)行的成效不彰。
首先，《古物法》及其施行細(xì)則在形式上只有條目，沒有分章，顯得比較粗疏?！豆盼锓ā凡⑽唇缍ā肮盼铩钡脑敿?xì)定義，至于文物保護(hù)的經(jīng)費管理、發(fā)展建設(shè)與文物保護(hù)的關(guān)系、文物的分級管理等問題均沒有體現(xiàn)，是內(nèi)容上的極大缺陷。其次，在文物的管理上，《古物法》對于獎勵和懲罰的規(guī)定不明晰，措施不明確，程度較輕，無法形成有效的法制保護(hù)。例如，其只在第 7 條、第 8 條提及兩種以竊盜論處和一種給予獎勵的行為，但言辭模糊，缺少具體細(xì)則。最后，在法律的執(zhí)行上，缺乏強有力的執(zhí)行機構(gòu)予以支撐。中央文物保管委員會由學(xué)者兼任居多，基本上沒有實際的行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)， 難以保證法律的具體實施。
1949 年國民政府撤退來臺，因住宅短缺，不少廟宇、學(xué)校乃至古跡被軍隊、戰(zhàn)爭移民等占用，且造成輕重不一的破壞。當(dāng)時，政府及民間一致將穩(wěn)定政局、發(fā)展經(jīng)濟作為首要目標(biāo)，無暇顧及文化資產(chǎn)保存。在文化層面上，當(dāng)權(quán)者以中華文化正統(tǒng)自居，臺灣地區(qū)的固有文化被作為地方性的次文化， 并在全局的文化視域中被審視和對待，對日本殖民統(tǒng)治時期的文化資產(chǎn)保存在思想理念與判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面均予以扭轉(zhuǎn)。逐漸地，《古物法》難以適應(yīng)臺灣地區(qū)新都市發(fā)展的需求，特別是 20 世紀(jì) 70 年代后，臺灣地區(qū)的經(jīng)濟騰飛對傳統(tǒng)建筑、歷史街區(qū)的傳承與保護(hù)帶來嚴(yán)重沖擊，經(jīng)濟、城市發(fā)展與文物、文化保護(hù)之間矛盾尖銳。1978 年發(fā)生的古厝拆除事件⑤便是一個突出的反映，使得在保護(hù)文物遺存與經(jīng)濟發(fā)展用地、城市人口增長之間的價值選擇和利益考量呈現(xiàn)為政策與法制層面不可回避的問題，并演變?yōu)榕_灣地區(qū)文化遺產(chǎn)保護(hù)運動的重要轉(zhuǎn)折點，推動了“文化資產(chǎn)保存法”的制定。
二、臺灣地區(qū)“文化資產(chǎn)保存法”之創(chuàng)制、發(fā)展
（一）“文化資產(chǎn)保存法”的制定
1978 年 9 月 23 日，蔣經(jīng)國在“立法院”進(jìn)行施政報告時，指稱將“文化建設(shè)”列入“十二項建設(shè)”。同時，“行政院”為配合各縣市設(shè)置文化中心計劃，即委請“行政院”政務(wù)委員著手撰擬《加強文化及育樂活動方案》，并于同年 12 月經(jīng)“行政院”院會通過。其中包括將《古物法》修訂為“文化資產(chǎn)保存法”（以下簡稱“文資法”）。1982 年 5 月 26 日公布的“文資法”及 1984 年 2 月 22 日頒布的“文資法施行細(xì)則”，構(gòu)成戰(zhàn)后臺灣地區(qū)文物保存的基本法制。
“文資法”法制化的進(jìn)程可分為三個階段。首先是傳統(tǒng)延續(xù)期，即 1972 年 11 月至 1979 年 1 月， 此時承續(xù)戰(zhàn)前《古物法》以來的廣義古物的法制思維，將“古跡”為一專章，注重古跡保存經(jīng)驗實務(wù)入法，各草案版本為 5 章 34 至 44 條不等。其次是轉(zhuǎn)型擴增期，即 1979 年 2 月至 1980 年 4 月，“文資法”的內(nèi)涵及保存視野大幅擴展，各版草案全文擴增為 8 章 63 至 80 條不等，條文有大幅提升。再次為成熟定型期，“內(nèi)政”“教育”兩部于 1980 年 4 月聯(lián)袂呈請“行政院”核定“文資法”7 章 68條，使該法草案框架大抵確定。同年 12 月 30 日，經(jīng)“行政院”院會通過的“文資法草案”全文定案為 8 章 60 條。但在送“立法院”審議之前，在既有的“古物”“古跡”“民族藝術(shù)”“民俗及有關(guān)文物”等 4 種分類框架外，又新增“自然文化景觀”一項。1982 年 5 月 26 日，該草案在“立法院”通過并正式公布，內(nèi)容共 8 章 61 個條文，主要是為發(fā)揚中華文化和充實國民生活。其中，古物（18 條） 與古跡（13 條）占了一半以上。事實上，由于當(dāng)時公權(quán)力部門對于文化資產(chǎn)的了解不深、維護(hù)經(jīng)驗不足，“文資法”只是為古跡的維護(hù)提供了保障基礎(chǔ)。
實踐中，1983 年審查完成第一批共 15 處“臺閩地區(qū)第一級古跡”，1985 年繼續(xù)公布第二級、第三級古跡共 206 處。這些第一批指定的古跡，大部分都是寺廟、宅第、陵墓等建筑，沒有任何原住民建筑，亦沒有日本時代的建筑。由此可見，其史觀在政治與文化正統(tǒng)的考量下，突出地向漢文化傾斜， 并且基于中華文化為主流的意識形態(tài)，再加上多數(shù)日本殖民統(tǒng)治時期建筑仍在使用中，且興建年代不夠久遠(yuǎn)等，并未被接受成為古跡。1985 年“桃園神社保存事件”后，社會逐漸開放而多元，日本殖民統(tǒng)治時期的部分建筑被列為為古跡。
（二）“文化資產(chǎn)保存法”的歷次修正
“文資法”施行迄今歷經(jīng) 3 次全文修正、6 次條文修正。1997 年 1 月，“文資法”第一次修正，增設(shè)對于出資贊助或修護(hù)古跡者的租稅獎勵，以及私有古跡土地容積率轉(zhuǎn)移的補償。同年 5 月，進(jìn)行第二次修正，把原來的古跡歷史文化價值之區(qū)分方式，從第一級、第二級、第三級的分類規(guī)定，改為“國” 定、省（市）定，與縣（市）定。2000 年，“文資法”進(jìn)行第三次修正。由于在“九二一”地震中， 六至七級規(guī)模的強震對臺灣地區(qū)的古跡造成極大的損壞，重建過程中政府注意到客觀上難以利用原技法、原材料。為了挽救古跡，“立法院”修改及增訂了 11 個條文，修改后的法律允許在必要時使用不同的保存或維護(hù)方式，也可以使用新技術(shù)或材料以達(dá)到防震、防火、防蛀等效果。此次修正中，還增訂關(guān)于歷史建筑的保存規(guī)定，并將歷史建筑的主管機關(guān)明定為“文建會”；其他關(guān)于個人或團體相關(guān)于古跡指定申請程序、古跡委托民間管理維護(hù)等等“再利用”法制，亦為修正。
2002 年，“文資法”第四次修正，主要是因應(yīng)“行政程序法”通過所需修正之部分進(jìn)行厘清，包括明文授權(quán)給“教育部”與“內(nèi)政部”，具體規(guī)范公有古物復(fù)制與再復(fù)制之管理辦法，以及私有古跡捐獻(xiàn)政府與無主古跡發(fā)現(xiàn)人的獎勵辦法等。此時，臺灣地區(qū)針對“文資法”展開全面性及結(jié)構(gòu)性的修法，于同年完成修正草案并呈報“行政院”，隨后經(jīng)主管機關(guān)人員及專家學(xué)者多次研商后，于 2003 年年中完成修正草案，提請“立法院”審議，2005 年 1 月經(jīng)“立法院”通過，同年 11 月 1 日施行，分為 11 章，共計 104 個條文，對保存方式和主管機關(guān)等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行多處修訂，并強調(diào)對私有文化資產(chǎn)所有權(quán)的尊重?！拔馁Y法”最近的一次全面修正是在 2016 年 7 月 27 日，是歷次修正幅度最大，且影響層面較廣泛的一次，與 2005 年的修正版本從章節(jié)體例、對象范圍等方面具有顯著不同。
（三）新舊“文化資產(chǎn)保存法”之比較
1. 章節(jié)體例的區(qū)別
新“文資法”共計 11 章 113 條，與舊版①相比，雖然章節(jié)數(shù)目保持一致，但在名稱上體現(xiàn)出了較大的不同。舊版“文資法”的 11 章分別為：總則；古跡、歷史建筑及聚落；遺址；文化景觀；傳統(tǒng)藝術(shù)、民俗及有關(guān)文物；古物；自然地景；文化資產(chǎn)保存技術(shù)及保存者；獎勵；罰則；附則。新版“文資法”的 11 章則是：總則；古跡、歷史建筑、紀(jì)念建筑及聚落建筑群；考古遺址；史跡、文化景觀； 古物；自然地景、自然紀(jì)念物；無形文化資產(chǎn)；文化資產(chǎn)保存技術(shù)及保存者；獎勵；罰則；附則。這兩版“文資法”在章節(jié)體例上的分布總共有五處不同，這其中區(qū)別最明顯之處在于“傳統(tǒng)藝術(shù)、民俗及有關(guān)文物”和“無形文化資產(chǎn)”的章節(jié)對比，由于新版“文資法”的總則部分在對“文化資產(chǎn)” 下定義時特別區(qū)分了“有形文化資產(chǎn)”和“無形文化資產(chǎn)”，所以在這一章節(jié)的設(shè)置上，盡管新版的具體條文與舊版并無明顯差別，但名稱卻突破了固有的桎梏，也為實踐中對“無形文化資產(chǎn)”的認(rèn)定和保護(hù)提供了更為明確的依據(jù)，有利于拓展保護(hù)的范圍、加強保護(hù)的力度、增強保護(hù)的系統(tǒng)性和有機性。
其余章節(jié)的設(shè)置在名稱上并沒有太大的不同，只是增添了更為具體的內(nèi)容。例如，將原有的“古跡、歷史建筑及聚落”升級為“古跡、歷史建筑、紀(jì)念建筑及聚落建筑群”，特別突出了“紀(jì)念建筑” 這一文物類別，保護(hù)與歷史、文化、藝術(shù)等具有重要貢獻(xiàn)之人物相關(guān)而應(yīng)予保存的建造物及附屬設(shè)施。這并不僅僅是簡單增加了新的文物類別，而是著重突出了“文化資產(chǎn)價值優(yōu)先保存”原則，從而確立了限期審議制度、建造物處分前的文化資產(chǎn)價值評估制度、政府主管機關(guān)提供專業(yè)咨詢制度等。但是， 文化資產(chǎn)的價值評估究竟應(yīng)以何種史觀進(jìn)行判斷？若借機輸入“臺獨史觀”，就必然在程序、主體上違背文物保護(hù)的以客觀性為基準(zhǔn)的原則。例如，出借《祭侄文稿》就是在刻意貶損其歷史、文化和藝術(shù)的評價級別，將來自祖國大陸的文物普通化，造成對祖國大陸文物之貶抑和疏離，宣揚其對文物處分的絕對權(quán)力。而將“紀(jì)念建筑”確立為文化資產(chǎn)保護(hù)的對象，則為日本殖民統(tǒng)治時期的一些設(shè)施獲得“文資法”的肯定洞開方便之門。所謂的參與和咨詢，會使得在一些境外資金或組織的推動下試圖將某種多樣化的歷史文化遺存或載體進(jìn)入“文資法”的保護(hù)中，也在表面上使之“合法化”。這些都不是僅僅在文物保護(hù)、文化資產(chǎn)的公權(quán)力保障的程序民主化開放上能夠簡單加以肯定的。
2. 對象范圍的區(qū)別
舊版“文資法”將文化資產(chǎn)分為七大類，并無具體歸類。而新版“文資法”首先將文化資產(chǎn)分為“有形文化資產(chǎn)”和“無形文化資產(chǎn)”兩大類，再在類別下細(xì)分為九類“有形文化資產(chǎn)”和五類“無形文化資產(chǎn)”。其中，“有形文化資產(chǎn)”主要包括古跡、歷史建筑、紀(jì)念建筑、聚落建筑群、考古遺址、史跡、文化景觀、古物以及自然地景、自然紀(jì)念物這九類；“無形文化資產(chǎn)”則涵蓋傳統(tǒng)表演藝術(shù)、傳統(tǒng)工藝、口述傳統(tǒng)、民俗以及傳統(tǒng)知識與實踐這五類。從中可以看出，新版“文資法”在文化資產(chǎn)類別的設(shè)置上更趨向細(xì)化，內(nèi)涵外延也更具科學(xué)性， 對于文化資產(chǎn)的全面、完整保護(hù)，尤其對于“有形”和“無形”文化資產(chǎn)一體化保護(hù)的不斷完善，有積極意義，值得借鑒。比如，新版“文資法”針對臺灣地區(qū)特有珍貴的植物、礦物、特殊地形及自然現(xiàn)象等增加自然紀(jì)念物之類別，以強化土地與歷史的聯(lián)結(jié)，也是文化法制因地制宜、與時俱進(jìn)的體現(xiàn)。但是，我們也必須重視其背后更深層的用意。新版“文資法”第 24 條第 4 款、第 5 款、新版“文資法施行細(xì)則”第 3 條等，從一定程度上反映了文化資產(chǎn)保存的重心下移，雖然是逐步擴大公民參與機會、重視多元族群文化資產(chǎn)保存的體現(xiàn)，但是，將日本殖民統(tǒng)治時期移民村等確立為文化資產(chǎn)的保護(hù)范圍，會模糊日本占據(jù)時期的政權(quán)非法性，進(jìn)一步造成臺灣地區(qū)居民的錯誤史觀認(rèn)知。說明會、公聽會的舉辦也存在利用民意操弄議題的可能，這種教訓(xùn)在其“課綱”修改中已經(jīng)顯現(xiàn)。
3. 獎勵、罰則設(shè)置的區(qū)別
新版“文資法”在獎勵與罰則的設(shè)置上有較大突破，包括擴大獎勵并加重破壞文化資產(chǎn)行為的法律責(zé)任。在增加對文化資產(chǎn)保存工作的獎勵上，其規(guī)定的措施有擴大遺產(chǎn)稅的減免范圍，未來租用公有文化資產(chǎn)辦理修復(fù)時的減免租金等。這些規(guī)定對于加強文物保護(hù)的傳承中關(guān)涉的繼承、流傳、修復(fù)等都具有直接的作用，能夠發(fā)揮切實的激勵效應(yīng)。在著重提高破壞文化資產(chǎn)行為罰則方面，則規(guī)定將破壞古跡、暫定古跡的刑責(zé)從原先的“5 年以下有期徒刑”修正為“6 個月以上 5 年以下有期徒刑”， 將“或科或并科罰金”修正為“并科罰金新臺幣 50 萬元以上 2000 萬元以下罰金”，此外，還新增處罰破壞歷史建筑、紀(jì)念建筑者的種類。獎勵與罰則的變化是新版“文資法”較為明顯的修正，是由于實踐當(dāng)中文物保護(hù)的現(xiàn)狀堪憂，曾有開發(fā)商無視“文資法”規(guī)定對臺中市西屯區(qū)的安和考古遺址進(jìn)行開挖和破壞，受到臺中市政府的行政裁罰，雖被處以 10 萬元到 50 萬元不等的罰金，但效果并不顯著。因此，新版“文資法”加重了破壞遺址的罰則，情節(jié)嚴(yán)重的甚至連帶負(fù)有刑事責(zé)任。與此同時采取保障賦稅優(yōu)惠、文化資產(chǎn)所定著土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)等政策，鼓勵與懲罰并重，提高了文化資產(chǎn)保護(hù)的積極性和有效性。
三、臺灣地區(qū)“文化資產(chǎn)保存法”之制度構(gòu)成
（一）保護(hù)對象與范圍
以保護(hù)對象為基準(zhǔn)，“文資法”的發(fā)展歷程包括三個部分：從古物至古物古跡、從有形文化資產(chǎn)至無形文化資產(chǎn)、從文化性資產(chǎn)至自然資產(chǎn)，不只反映了時代思潮，同時也擴大了保護(hù)對象，在歷經(jīng)多次修正后，最終醞釀出現(xiàn)今 14 類文化資產(chǎn)的保護(hù)體制規(guī)模。在“文資法施行細(xì)則”中，又進(jìn)一步詳細(xì)地對各類別進(jìn)行介紹。從體例上看，其與日本、韓國對文化遺產(chǎn)的劃分有較大不同，并沒有采用“有形文化財”與“無形文化財”那種內(nèi)涵、外延都較模糊的分類方法，而是采用了在“有形文化資產(chǎn)”和“無形文化資產(chǎn)”下再另行細(xì)分的表述方式。
就保存對象的文化來源區(qū)分，日本殖民統(tǒng)治時期的史跡名勝天然紀(jì)念物調(diào)查與指定中，包括荷西等西歐文化的建筑、漢文化的建筑以及如原住民家屋等南島語族文化的建筑等。而民國政府在 20 世紀(jì)70 至 80 年代的文資保存工作中，有意識地忽視日本殖民統(tǒng)治時期的文化資產(chǎn)。保存對象的變化，代表對文化資產(chǎn)的歷史觀點的演變，顯現(xiàn)出從日本殖民統(tǒng)治時期的統(tǒng)治遺跡的史觀，轉(zhuǎn)變到戰(zhàn)后中華民國的大中華文化史觀，乃至于現(xiàn)今“民主化”、社會開放后的多元文化史觀的軌跡。然而在這當(dāng)中， 一直被排擠、被忽視的是長久以來相對弱勢的原住民文化。
（二）保護(hù)原則與理念
臺灣地區(qū)文化資產(chǎn)的保存并非連續(xù)不斷的發(fā)展，而是因統(tǒng)治政權(quán)的更迭而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的斷裂，且中斷后的再發(fā)展往往與前期有較大差異。這種變遷狀態(tài)直接為當(dāng)權(quán)者的統(tǒng)治史觀及統(tǒng)治史觀背后所隱涵的文化認(rèn)同意識所主宰。
首先，我國臺灣地區(qū)原來的“文資法”規(guī)定其以“保存文化資產(chǎn)、充實國民精神、發(fā)揚中華文化” 為宗旨，2005 年修正時將“保存文化資產(chǎn)”改為“保存及活用文化資產(chǎn)”，將“發(fā)揚中華文化”改為“發(fā)揚多元文化”，2016 年修正時則新增“保障文化資產(chǎn)保存普遍平等之參與權(quán)”。2005 年的修正貌似能夠在更為開闊的視域中加強文化資產(chǎn)的遴選與保護(hù)，但實質(zhì)上是對中華文化作為主導(dǎo)文脈以及主體文明的地位的法律削弱和對臺灣地區(qū)“文化臺獨”傾向的容納?！拔馁Y法施行細(xì)則”第 3 條在列舉聚落建筑群時，特別提及了原住民族部落、荷西時期街區(qū)、漢人街、清末洋人居留地、日本殖民統(tǒng)治時期移民村、眷村、近代宿舍群及產(chǎn)業(yè)設(shè)施等均屬于被保護(hù)的范圍。但是，歷史文化遺產(chǎn)并非僅僅因為其具有歷史性、過程性而應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，更為重要的是因為其具有代表性、典型性，具有文化性和價值性。一方面，這固然使得臺灣地區(qū)的歷史更為豐富和生動地以文化遺產(chǎn)保護(hù)的方式得到存留，但另一方面卻難以避免有將殖民歷史進(jìn)行肯定甚至美化之可能，這是必須要予以精深體察的。強調(diào)臺灣地區(qū)文化的“多元性”，在其立法動因上，首先是為了說明中華文化只是臺灣文化的一部分，且并不是主體文化；其次是為了說明臺灣地區(qū)的文化內(nèi)涵是有別于，甚至超越于中華文化的。這本質(zhì)上是妄圖切割、扭曲兩岸文化的血脈聯(lián)系，淡化兩岸文化共通之處，否認(rèn)中華文化是臺灣文化之根本的事實。
其次，將原本單純強調(diào)“保存”，改為強調(diào)“保存”及“活用”（或可稱之為“再利用”）并重， 在許多條文中也一再明確規(guī)定古跡、歷史建筑及聚落的再利用。雖然當(dāng)時對于活用文化資產(chǎn)的具體操作還缺乏完善而詳盡的制度，但已有在為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)予以文化遺產(chǎn)資源方面的開放空間。在一般的意義上，利用文化資產(chǎn)進(jìn)行適度的開放經(jīng)營對于文化的交流與傳播是大有裨益的，也能促進(jìn)民眾親近、保護(hù)文化資產(chǎn)，這與 2016 年修正時新增的“保障文化資產(chǎn)保存普遍平等之參與權(quán)”是如出一轍的，更能達(dá)到將文化與地方歷史情感深植民心的效果，也體現(xiàn)了對民眾話語權(quán)和決策權(quán)的重視，是公民參與文化治理的直接體現(xiàn)，對于文化資產(chǎn)的保存有一定的積極意義。但同時也須警醒，在臺灣島內(nèi)紛紜博弈的政治生態(tài)下，如此一來就有可能以所謂的民間舉薦、民眾訴求的方式進(jìn)行操弄而將某些“多元” 的歷史文化遺存或載體列入文化遺產(chǎn)保護(hù)之中。
最后，1982 年“文資法”施行之后，臺灣地區(qū)文化資產(chǎn)的保存氛圍先是受到來自日本的“社區(qū)總體營造”運動影響，在文化資產(chǎn)保護(hù)與社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)治理之間形成良性互動。在世紀(jì)交替之際及其后，再度受到聯(lián)合國教科文組織以及英國、法國、日本等國的保存觀念及體系影響，其中如文化資產(chǎn)保存技術(shù)保存者制度、暫定制度、登錄制度等都被規(guī)定到“文資法”中，隨之，生態(tài)式保存、真實性及完整性、文化景觀、文化表現(xiàn)形式多樣性、近代產(chǎn)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)、有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)不可分割、自然資產(chǎn)與文化性資產(chǎn)的合并考慮等觀念也被“嫁接”到文化保存工作者的意識中?？傮w而言， 其保護(hù)理念是由“固守保存”向“協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與文化資產(chǎn)保護(hù)”漸次轉(zhuǎn)變的。
（三）保護(hù)制度
修正后的“文資法”倡導(dǎo)并規(guī)定“生態(tài)式保護(hù)”，即在從事保存工作時，將物件的歷史變遷痕跡中有意義、有價值的部分忠實地保存下來，以增加物件時間深度的價值及保存內(nèi)容的豐富與多樣。《威尼斯憲章》（The Venice Charter）第 11 條即表達(dá)出對于生態(tài)式保存的支持。臺灣自古即屬中國，歷經(jīng)荷西、清代、日本殖民統(tǒng)治、戰(zhàn)后等不同時代文化的洗禮，在客觀上導(dǎo)致臺灣地區(qū)許多鄉(xiāng)紳住宅兼具各時代文化的形式風(fēng)格。由此不分興建先后及形式而整體保存下來，一方面可以讓參訪者體驗到不同建筑文化的典范，另一方面也可以感受到歷史變遷的脈絡(luò)。這種生態(tài)式保護(hù)也呈現(xiàn)了文化的演進(jìn)性和復(fù)雜性。2006 年，臺灣地區(qū)“文建會”開展“區(qū)域型文化資產(chǎn)環(huán)境保存及活化計劃”。2009 年，臺灣地區(qū)頒行“文化景觀登錄及廢止審查辦法”對文化景觀的普查與登錄制度、規(guī)程做出規(guī)定。由此， 在生態(tài)式保護(hù)、文化景觀保護(hù)制度下，對臺灣地區(qū)重要遺產(chǎn)的場域、環(huán)境進(jìn)行整體性保護(hù)，使得重要遺產(chǎn)以歷史場景化的方式得以表達(dá)。
此外，臺灣地區(qū)在地化保護(hù)制度成效顯著。2005 年，臺灣地區(qū)“文建會”與社區(qū)營造計劃相結(jié)合， 以“社區(qū)文化資產(chǎn)守護(hù)網(wǎng)絡(luò)計劃”組建社區(qū)文化遺產(chǎn)守護(hù)網(wǎng)絡(luò)，將政府力量、社會力量、專業(yè)力量和社區(qū)力量協(xié)同調(diào)動起來，共同保護(hù)文化遺產(chǎn)。在這種“以‘家鄉(xiāng)守護(hù)’的觀念”推動“社區(qū)文化資產(chǎn)守護(hù)網(wǎng)”與“文化資產(chǎn)通報系統(tǒng)”相對接，“招募社群大眾以文化志工角色成為社區(qū)文化資產(chǎn)守護(hù)員” 的方式下，既促使文化遺產(chǎn)保護(hù)能夠及時化、常態(tài)化，又能夠在看守護(hù)衛(wèi)之中促使文化資產(chǎn)發(fā)揮其教育、感染的功能，促進(jìn)社區(qū)居民的文化素養(yǎng)與保護(hù)意識得到持續(xù)提升，增強其榮譽感和責(zé)任感，并進(jìn)一步促使文化資產(chǎn)的價值轉(zhuǎn)而進(jìn)入生活層面，在生活美學(xué)的意義上煥發(fā)文化資產(chǎn)的活力與魅力?？偠灾_灣地區(qū)“文資法”的實施在保護(hù)機制上是由“政府主導(dǎo)”向“民眾參與及尊重民眾權(quán)利”轉(zhuǎn)變的。這一轉(zhuǎn)變在一定意義上是文化多樣性的必然要求，也是對民眾的文化選擇權(quán)、生活方式選擇權(quán)更為寬和的文化氛圍中予以實現(xiàn)的容許。政府既要進(jìn)行文化資產(chǎn)普查、審查、登錄以及公告和持續(xù)保護(hù)與合理利用，又要使得民眾對多樣文化的豐富性有所認(rèn)知，予以精神文化領(lǐng)域的多重滋養(yǎng)以及主體文化的感受與認(rèn)同；既要加強民眾對自身文化的自豪感，又要促進(jìn)民眾在文化創(chuàng)新創(chuàng)造上的空間向度。在這種意義上，文化資產(chǎn)保護(hù)業(yè)已具有文化治理的功能。
（四）保護(hù)主體與職責(zé)
在臺灣地區(qū)的文化資產(chǎn)保存歷程中，主要有官方與民間兩種參與力量。如博物學(xué)會的博物學(xué)家、歷史學(xué)家，戰(zhàn)后的民俗學(xué)家、藝術(shù)家等等民間精英，他們是文化資產(chǎn)保存事業(yè)的推手，積極催促著政府前進(jìn)、推動政府提出具體的保存法令與實質(zhì)作為。其中，建筑家發(fā)揮的作用更是比較突出，直接影響了戰(zhàn)后法定文化資產(chǎn)的屬性：絕大多數(shù)是以建筑特色為主要價值的古跡與歷史建筑。但過度偏向建筑實體的保存，會使得整體的人文與歷史內(nèi)涵相對地欠缺。
如前所述，不論是歷史上的臺灣總督府或是中華民國政府，凡由官方主導(dǎo)執(zhí)行的文資保存工作， 均具有濃厚的政治性格，最看重的乃其是否有利于統(tǒng)治教化。這種為政治服務(wù)的文資保存，一直要到20 世紀(jì) 90 年代末期臺灣地區(qū)社會轉(zhuǎn)型后才有所轉(zhuǎn)變。社區(qū)總體營造工作的展開，使得民間、地方的自主性觀念逐漸形成，進(jìn)而落實在保存社區(qū)文化性資產(chǎn)與文化資產(chǎn)守護(hù)的理念與手段之中。
在文化遺產(chǎn)的管理上，前期的“文資法”實行的是多頭管理體制。古物與民族藝術(shù)之保存、維護(hù)、宣揚、權(quán)利轉(zhuǎn)移及保管機構(gòu)之指定、設(shè)立與監(jiān)督等事項，由“教育部”主管；古跡、民俗及有關(guān)文物之主管機關(guān)在“中央”為“內(nèi)政部”，在“直轄市”為“直轄市”政府，在縣（市）為縣（市）政府。歷史建筑之主管機關(guān)在“中央”為“行政院文化建設(shè)委員會”，在“直轄市”為“直轄市”政府，在縣（市）為縣（市）政府；自然文化景觀之維護(hù)、保育、宣揚及管理機構(gòu)之監(jiān)督等事項，由“經(jīng)濟部” 主管。而關(guān)于文化資產(chǎn)保存之策劃與共同事項的處理，則由“行政院文化建設(shè)委員會”會同“內(nèi)政部”“教育部”“經(jīng)濟部”“交通部”及其他有關(guān)機關(guān)會商決定。各級地方政府則依“中央”主管機關(guān)之授權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行各該地區(qū)內(nèi)文化資產(chǎn)之保存及管理工作。從表面上看，文化遺產(chǎn)的多樣性需要多頭管理，但這種多頭管理模式也給臺灣地區(qū)文化資產(chǎn)保護(hù)工作帶來諸多困難，故在修正后的“文資法”中， 規(guī)定了在“中央”由“文化部”統(tǒng)一管理，層級以下的主管機關(guān)則依次是直轄市政府、縣（市）政府等，只有自然地景及自然紀(jì)念物的“中央”主管機關(guān)為“行政院農(nóng)業(yè)委員會”。此外，還設(shè)專責(zé)機構(gòu)為從事保存、教育、推廣、研究、人才培育及增值、運用等專業(yè)活動的開展進(jìn)行支持，此舉不僅使得保護(hù)工作更具專業(yè)性，而且減少了行政機關(guān)互相推諉的可能性，在一定程度上克服了多頭管理模式的弊端。
結(jié)語：統(tǒng)一進(jìn)程中臺灣地區(qū)文物保護(hù)法制之變革必要
在臺灣地區(qū)的文化資產(chǎn)保護(hù)實踐層面，2014 年，《寒食帖》在未被采取任何保護(hù)措施下被送去日本展覽，在展出時遭到強光刺激；2016 年，桃園市長鄭文燦竟然準(zhǔn)備將該市“忠烈祠”恢復(fù)為“神社”； 臺中市長林佳龍亦提出要復(fù)建日本殖民時代“臺中神社”；屏東縣石門古戰(zhàn)場的紀(jì)念碑文“澄清海宇還我河山”被拆。這些作為“文化資產(chǎn)保存法”實施的行徑，是“保護(hù)多元文化”？還是以所謂文化“本土化”為標(biāo)榜，虛化中國文化在臺灣文化生活和文化傳承中的主流地位與支配角色，從而達(dá)到其實行政治“臺獨”、實質(zhì)“臺獨”的目的？如前所述，愈演愈烈，2018 年 7 月 16 日，臺北故宮博物院負(fù)責(zé)人聲稱其任務(wù)是“故宮臺灣化”，此可謂“文化臺獨”在文化資產(chǎn)保護(hù)方面的最為直白的公然叫囂，其本質(zhì)是妄使意識形態(tài)“去中國化”。在文化上割裂臺灣與祖國大陸之間的聯(lián)結(jié)，必然以在文化觀、歷史觀上予以扭曲的理解為前提。據(jù) 2017 年媒體報道，臺灣當(dāng)局“12 年國教社會領(lǐng)域課程綱要草案”，擬將原本以漢人為主軸的史觀，改為重點放在臺灣地區(qū)最近五百年脈絡(luò)，并把高中歷史的中國史列入東亞史，以構(gòu)建“以臺灣為主體的下一代史觀”。同年 9 月 18 日，臺灣地區(qū)前“國家圖書館”館長顧敏接受訪問時表示，12 年國教高中語文領(lǐng)域課綱日前出現(xiàn)文言文和白話文比例修正爭議， 背后其實是政治上“去中國化”?！叭ブ袊焙汀拔幕_獨”日漸累積和突破底線，表明其韌性的“臺獨”在更為廣泛和深刻的文化、教育等領(lǐng)域的蔓延和滲透，已經(jīng)昭然若揭。
文化資產(chǎn)是文化的流變物證和切實載體，文化資產(chǎn)保存不僅是文化遺產(chǎn)修復(fù)再利用的學(xué)問，更反映了人民如何回顧自身的歷史、如何詮釋現(xiàn)況、如何面對未來。正如有學(xué)者所指出的，“涉臺歷史文物保留和傳遞著兩岸人民共同的歷史記憶、情感、經(jīng)驗和智慧，是兩岸文化與民族和國家認(rèn)同的重要基礎(chǔ)及紐帶”，不論海峽兩岸哪一空間的歷史文化遺產(chǎn)，在本質(zhì)、性質(zhì)和功能上均同屬中華民族文化遺產(chǎn)權(quán)利指向的歷史事實及其客觀遺存。因此，我們不僅應(yīng)在歷史演進(jìn)的角度尊重文化遺產(chǎn)的原真性， 而且應(yīng)在正確的歷史觀念之下有效保護(hù)應(yīng)予保護(hù)的文化遺產(chǎn)。文化遺產(chǎn)的最終所有權(quán)，是全民族的， 在任何意義上，都不是屬于特定的法人、族群或個體等民事權(quán)利主體的。民族文化權(quán)利和國家文化主權(quán)必然包含文化遺產(chǎn)的擁有、主張、占有等的全部權(quán)利內(nèi)容子項，表現(xiàn)為國家的文化遺產(chǎn)保護(hù)的權(quán)利（力）能力和行為能力。文化遺產(chǎn)的保護(hù)，在國家主權(quán)、文化主權(quán)層面是絕對一體的、不可分割的。必須置于文化主權(quán)及其實現(xiàn)的高度，來審視臺灣地區(qū)文化資產(chǎn)的保護(hù)實踐和法律制度。一方面，要肯定在文化資產(chǎn)保護(hù)及其法制方面的積淀與成績；另一方面也必須要強化基于國家文化主權(quán)、民族文化傳承和中華文化（多元一體）認(rèn)同，而對臺灣地區(qū)文化資產(chǎn)、海峽兩岸歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行的關(guān)照。
對臺灣地區(qū)的文物保護(hù)法制，在一國兩制臺灣方案的視域中，不僅應(yīng)當(dāng)有其法制的承續(xù)，而且更應(yīng)當(dāng)有其法制的變革或改革、改造。要貫徹戰(zhàn)略思維、底線思維、法治思維、歷史思維，加強對臺灣地區(qū)文化法制變化細(xì)微之處和隱含之下的政策意圖和目的動機的深入辨析、深刻洞察與深化研究，揭示其中可能的政治性、危害性與傾向性。要系統(tǒng)梳理和甄別臺灣地區(qū)的有關(guān)法律制度，加強針對臺灣地區(qū)立法的監(jiān)測與評估，及時揭露其中包藏的“臺獨”禍心，不論是其公法法案還是其他社會領(lǐng)域的立法事項，不論是其直接關(guān)涉兩岸的還是所謂地方事務(wù)的，不論是立法的廢改立還是司法的案例或解釋。要在后統(tǒng)一時代進(jìn)行前瞻性的考察，也并不是不尊重其未來可能的自治權(quán)，而是必須體現(xiàn)文化主權(quán)、法律主權(quán)。因為對臺灣的祖國統(tǒng)一必然是實質(zhì)的、全面的、真正的、民心的統(tǒng)一，很難想象也絕不應(yīng)當(dāng)停滯在形式化、表象化和符號化的統(tǒng)一上，而必須深入揭批滋生“臺獨”或“獨臺”的社會土壤，正本清源，切實維護(hù)臺灣地區(qū)客觀、科學(xué)和正確的歷史文脈及其中的人民創(chuàng)造歷史的主題和民族尊嚴(yán)與民族融合的主旨。要汲取實行高度自治的正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，落實維護(hù)國家全面主權(quán)、安全之中文化主權(quán)、文化領(lǐng)土、文化空間的完整性、統(tǒng)一性。必須明確秉持的是，促進(jìn)中華民族多元一體格局、融合發(fā)展的保持，增進(jìn)中華文化認(rèn)同和國家文化主權(quán)是立法、執(zhí)法、司法、守法的基本義務(wù)。
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