11月17日，“地方立法理論與實(shí)務(wù)南湖論壇”在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)隆重舉行。來(lái)自全國(guó)各地高校、立法基地及實(shí)務(wù)部門的多名立法專家、學(xué)者齊聚一堂，圍繞“地方立法與實(shí)務(wù)”這一主題展開熱烈研討。中南大學(xué)中國(guó)文化法研究中心周剛志教授與博士生羅炳良、李琴英等參加論壇，周剛志教授做了主題發(fā)言《文化旅游融合發(fā)展的立法問(wèn)題》。本屆地方立法理論與實(shí)務(wù)南湖論壇由中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院、湖北省地方立法研究和人才培養(yǎng)基地（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）、湖北地方立法研究中心、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所、《當(dāng)代立法理論與實(shí)務(wù)研究》編輯部共同主辦。以下是周剛志教授的主題發(fā)言概要。

文化旅游融合發(fā)展的立法問(wèn)題

      歷史文化保護(hù)是設(shè)區(qū)市的三大立法事項(xiàng)之一，近年來(lái)文化與旅游融合發(fā)展立法是地方立法的重要課題之一。我國(guó)文化和旅游行政體制改革以后，有人說(shuō)“詩(shī)和遠(yuǎn)方終于走到了一塊”。但是，“文化”不僅僅是“詩(shī)歌”等文藝創(chuàng)作活動(dòng)，它在今天早已經(jīng)形成了一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)、事業(yè)和管理體系，而“旅游”在今天則依然是一個(gè)快速增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)。因此，我們?cè)谟懻撐幕糜瘟⒎ǖ臅r(shí)候，首先要討論一個(gè)前設(shè)性問(wèn)題，此即“文化與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系”。對(duì)此，我們可以從兩個(gè)方面做一個(gè)簡(jiǎn)單的分析：其一，文化觀念影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。韋伯在《新教倫理與資本主義精神》一書中早就討論了新教倫理的重要經(jīng)濟(jì)影響，耶魯大學(xué)金融學(xué)教授陳志武也曾經(jīng)從歐洲天主教、猶太教與新教關(guān)于財(cái)富孳息的觀念這個(gè)角度，解釋為什么猶太人能夠在金融界形成強(qiáng)大的控制力。這些歷史都說(shuō)明了文化觀念對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響。其二，文化消費(fèi)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。近年來(lái)很多人都在討論中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)在哪里。從消費(fèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，人民的需求在哪里，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)就在哪里。當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新時(shí)代，“衣食住行”等物質(zhì)需求得到初步滿足以后，比較旺盛的市場(chǎng)需求就主要是精神文化產(chǎn)品的需求，近年來(lái)視頻產(chǎn)業(yè)、電競(jìng)產(chǎn)業(yè)等新興文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展就是這一規(guī)律的體現(xiàn)。

      在法律制度而言，“文化立法”的內(nèi)容至少包括文化服務(wù)立法、文化遺產(chǎn)立法、文化教育立法、文化產(chǎn)業(yè)立法等領(lǐng)域。至于“旅游”，有學(xué)者認(rèn)為“旅游是異地休閑性體驗(yàn)”，還有一些學(xué)者試圖區(qū)分“旅游”和“旅行”。但是，由于人們的旅游動(dòng)機(jī)非常復(fù)雜多樣，我們很難對(duì)“旅游”下一個(gè)精準(zhǔn)的定義，甚至我們很難說(shuō)旅游必然是出自個(gè)人愉悅的目的。從內(nèi)容上講，文化旅游融合發(fā)展所涉及到的立法問(wèn)題，主要包括如下四個(gè)方面：  

      第一，文化服務(wù)立法與旅游法制接軌問(wèn)題。譬如，公共文化服務(wù)設(shè)施對(duì)于外地游客公平、免費(fèi)開放問(wèn)題。我國(guó)憲法學(xué)者曾經(jīng)專門關(guān)注和評(píng)述四川峨眉山景區(qū)門票對(duì)于本地居民優(yōu)惠問(wèn)題。從財(cái)政學(xué)的視角來(lái)看，區(qū)域性的公共設(shè)施在收費(fèi)問(wèn)題上可以遵循“受益原則”，因而其對(duì)于本地居民實(shí)施優(yōu)惠具有一定正當(dāng)性。但是為了促進(jìn)旅游發(fā)展，則博物館、圖書館乃至歷史文化景點(diǎn)對(duì)于外地游客同樣公平、免費(fèi)開放，就可以成為一種政策導(dǎo)向和立法導(dǎo)向。

      第二，文化遺產(chǎn)立法與旅游法接軌問(wèn)題。譬如，岳麓書院收費(fèi)問(wèn)題曾經(jīng)引起法律界關(guān)注，但是文化文物單位不僅可以靠收門票獲取收入，而且可以靠出售文創(chuàng)產(chǎn)品獲得收入。那這里就要解決一個(gè)文化文物單位如公共圖書館、公共博物館文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)的產(chǎn)權(quán)歸屬、利益分配等問(wèn)題。這里面就可能涉及到《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等相關(guān)法律以及相關(guān)地方性法規(guī)的修改問(wèn)題。近年來(lái)，很多地方都在推進(jìn)文化遺產(chǎn)保護(hù)，這里面尤其要注意因?yàn)閷?duì)于歷史建筑或者文物保護(hù)單位實(shí)施過(guò)度管制卻沒有補(bǔ)償，從而導(dǎo)致“管制性征收”等問(wèn)題?！肮苤菩哉魇铡笨赡軙?huì)導(dǎo)致“保護(hù)性破壞”結(jié)果的發(fā)生。

      第三，文化教育立法與旅游法制接軌問(wèn)題。西方學(xué)者弗利等人曾經(jīng)提出過(guò)“黑色旅游”的概念，另外一位學(xué)者羅杰克提出“黑色景點(diǎn)”概念，此即：“墓地和名人或大量人口遭遇突然和暴力的死亡之地”。我國(guó)擁有大量的歷史名人墓地、歷史事件發(fā)生地或者紀(jì)念場(chǎng)所，如“南京大屠殺紀(jì)念館”、“廠窖慘案紀(jì)念館”等重大歷史事件紀(jì)念館，可設(shè)為“教育旅游”的重要場(chǎng)所，需要地方的文化教育立法予以規(guī)范。

      第四，文化產(chǎn)業(yè)立法與旅游法制接軌問(wèn)題。據(jù)報(bào)道，近期文化和旅游部開展文化和旅游市場(chǎng)整治活動(dòng)，一千多家景區(qū)受到處理。當(dāng)前，我國(guó)的旅游景區(qū)存在產(chǎn)品和服務(wù)單一化、同一化，以及旅游產(chǎn)品附加值低等問(wèn)題。要提高旅游產(chǎn)品的質(zhì)量，加強(qiáng)旅游目的地的文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)是一個(gè)有效措施，為此立法部門需要積極推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)立法，尤其是文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)立法融入旅游法制等問(wèn)題。

      文化旅游融合發(fā)展，地方政府多采用“引導(dǎo)型”或者“促進(jìn)型”政策性文件。但是，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有學(xué)者提出了“賦能性立法”的概念。這些立法多屬此前政策性文件的立法轉(zhuǎn)化，其規(guī)范結(jié)構(gòu)上與傳統(tǒng)法規(guī)范有所不同，表現(xiàn)在“法律效果”上以倡導(dǎo)性、獎(jiǎng)助性效果為主，管制性規(guī)范為輔?！百x能性立法”或者“獎(jiǎng)助性立法”不僅可以解決產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、權(quán)威性問(wèn)題，而且可以解決某些改革措施的合法性、正當(dāng)性、實(shí)施性等問(wèn)題。在政策效果比較明確而且需要通過(guò)立法加以固化，才能得以合法運(yùn)行、長(zhǎng)期發(fā)展時(shí)，這種地方立法仍然具有相當(dāng)?shù)谋匾浴?