作者：朱兵 （全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)文化室原主任，中南大學(xué)中國(guó)文化法研究中心教授）

      來(lái)源：《中國(guó)文物報(bào)》2019年9月17日 第3版

      黨的十八大以來(lái)，我國(guó)文物保護(hù)工作進(jìn)入了新時(shí)代。習(xí)近平總書記以高度的歷史自覺和文化自信，作出了一系列重要指示，為我國(guó)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作指明了方向。一是強(qiáng)調(diào)文物保護(hù)工作的重要責(zé)任，“樹立保護(hù)文物也是政績(jī)的科學(xué)理念”，“保護(hù)文物功在當(dāng)代、立在千秋”；二是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮文物的價(jià)值功能作用，“讓歷史說(shuō)話，讓文物說(shuō)話，讓文化說(shuō)話。”；三是強(qiáng)調(diào)文化遺產(chǎn)的傳承發(fā)展，要“把老祖宗留下的文化遺產(chǎn)精心守護(hù)好，讓歷史文脈更好地傳承下去”。2017年 1月中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》，首次以中央文件形式專題闡述中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工作；2018年8月中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)施革命文物保護(hù)利用工程的意見（2018-2022年）》，要求充分發(fā)揮革命文物在培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀方面的重要作用。2018 年 10 月中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，對(duì)加強(qiáng)新時(shí)代文物保護(hù)利用改革，提出了主要任務(wù)。習(xí)近平總書記對(duì)文化遺產(chǎn)工作的重要論述以及中央有關(guān)文件，明確了新時(shí)代文物保護(hù)利用傳承工作基本任務(wù)，也為進(jìn)一步修改完善文物保護(hù)法律制度提供了根本遵循。

      文物保護(hù)法自 1982年施行以來(lái)，為我國(guó)文物工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法治保障，在文物的搶救、保護(hù)、合理利用和管理工作中發(fā)揮了重大作用。迄今為止全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)文物保護(hù)法有過五次小幅修正和一次全面修訂。面對(duì)新時(shí)代，現(xiàn)行法律亟需再次修改。目前，文物保護(hù)法修訂已經(jīng)列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃一類項(xiàng)目。文物保護(hù)法從 1982 年立法到 2002 年修訂，基本上是圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文物保護(hù)的沖突來(lái)開展的，在某種意義上是相對(duì)被動(dòng)的立法。當(dāng)前，隨著“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的深入實(shí)施，包括文物工作在內(nèi)的文化建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要一環(huán)，在這一時(shí)代背景下重修文物保護(hù)法，就要緊扣時(shí)代主題和歷史使命，積極主動(dòng)，全面健全完善文物保護(hù)法相關(guān)制度，增強(qiáng)法律的針對(duì)性、實(shí)效性和強(qiáng)制性，為新時(shí)代文物工作提供充分的法治保障。

      筆者認(rèn)為，這次修改應(yīng)主要圍繞五個(gè)方面來(lái)展開：

      一、進(jìn)一步健全完善與“?！毕嚓P(guān)聯(lián)的制度。隨著新時(shí)代文物工作的深入開展，理論上和實(shí)踐上都對(duì)文物保護(hù)法律制度提出了更高要求。要堅(jiān)持文物保護(hù)法所確立的、長(zhǎng)期以來(lái)行之有效的“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的方針。無(wú)論何時(shí)，保護(hù)是文物工作的最基礎(chǔ)最重要的內(nèi)容，是利用傳承的前提和依據(jù)，這是文物是不可再生的文化資源這一根本屬性所決定的。此次修法更要以此為重點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)行法律制度中存在一些空白和薄弱之處加以填補(bǔ)或強(qiáng)化，如國(guó)家文物調(diào)查制度、文物登錄制度、文物埋藏區(qū)與水下文物保護(hù)區(qū)制度、非國(guó)有不可移動(dòng)文物的認(rèn)定與合理補(bǔ)償和救濟(jì)制度、文物行政執(zhí)法制度、文物行政督察監(jiān)督制度、流失文物追溯制度、社會(huì)參與文物保護(hù)制度、文物公益訴訟制度等。這些制度亟需通過修法增加或完善。

      二、高度重視并建立健全與“用”相關(guān)聯(lián)的制度。文物保護(hù)與利用是一個(gè)整體，保護(hù)是前提和基礎(chǔ)，利用是效能發(fā)揮，而且要尊重和依照文物的規(guī)律特點(diǎn)合理利用，不應(yīng)將保護(hù)與利用對(duì)立或分割開來(lái)。利用的根本目的絕非單純經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)利用，而是要使文物的文化社會(huì)效益得到彰顯。充分發(fā)揮歷史文物在文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)中的重要功能作用，是新時(shí)代文物工作的重要任務(wù)。現(xiàn)行法律在第一條中明確規(guī)定，立法之目的就是繼承中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)，進(jìn)行愛國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育，建設(shè)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明，但相關(guān)章節(jié)對(duì)此缺乏具體規(guī)定，應(yīng)在修法中增加相應(yīng)的制度安排，建立健全文博單位尤其是文物保護(hù)單位等公共文化服務(wù)職能運(yùn)作規(guī)范在內(nèi)的相關(guān)制度，如文物歷史內(nèi)涵挖掘和陳列展覽制度、免費(fèi)或優(yōu)惠開放制度、教育教學(xué)實(shí)踐合作制度、特殊人群服務(wù)制度、文物志愿者制度、社會(huì)服務(wù)效能評(píng)價(jià)制度以及促進(jìn)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文物對(duì)外交流制度等，有效保障文物在文化建設(shè)，教育活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展中的效能得以實(shí)現(xiàn)。

      三、要通過修法，把近些年來(lái)貫徹落實(shí)全面深化改革要求、推進(jìn)文物行政管理體制深化改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升，從法律制度上健全完善適應(yīng)新時(shí)代需求的文物管理監(jiān)督體制。要充分認(rèn)識(shí)到文化遺產(chǎn)是國(guó)家遺產(chǎn)的本質(zhì)屬性，在尊重文物屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的前提下，正確處理中央政府和地方政府在文物管理上的關(guān)系。一是要進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)文物保護(hù)的政府責(zé)任，將其納入政府工作評(píng)價(jià)和考核機(jī)制；二是要進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)地方政府行政執(zhí)法能力，在文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)中強(qiáng)化文物執(zhí)法功能，從法律上給予明確規(guī)定和保障；三是要增強(qiáng)國(guó)務(wù)院文物行政部門對(duì)全國(guó)文物工作的監(jiān)督管理能力，在法律上建立國(guó)家文物督查制度，強(qiáng)化文物行政執(zhí)法督查工作，逐步形成一個(gè)上下垂直的文物督查監(jiān)管機(jī)制；四是要增強(qiáng)省級(jí)文物行政部門對(duì)本行政區(qū)域文物工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力，在地方文物保護(hù)、利用、管理和執(zhí)法上形成合力。

      四、要通過修法，建立健全相關(guān)制度，切實(shí)把習(xí)總書記提出的“文物保護(hù)一定要依靠科技”的重要指示落實(shí)到位。現(xiàn)代科技是新時(shí)代文物保護(hù)的重要支撐，在考古挖掘、文物保護(hù)保存、文物修繕修復(fù)、文物的利用和展示傳播各方面都發(fā)揮重要作用。尤其是要充分利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)拓展深化文物工作，有效提升文物的保護(hù)與利用水平?，F(xiàn)行法律在這方面的規(guī)定相對(duì)薄弱，要及時(shí)改變這一狀況，在文物保護(hù)和利用各環(huán)節(jié)中增加相關(guān)規(guī)定。加強(qiáng)全國(guó)文物保護(hù)的信息化制度建設(shè)，這是一件最基礎(chǔ)、最重要的工作，也是修法必須高度關(guān)注的問題。要通過法律制度保障，打破部門、行業(yè)的局限，建立起覆蓋全國(guó)的、相對(duì)完整的文物信息大數(shù)據(jù)庫(kù)，確保處理、應(yīng)用文物相關(guān)數(shù)據(jù)的信息化技術(shù)系統(tǒng)和能力的實(shí)現(xiàn)和提升。這包括國(guó)家文物資源信息庫(kù)與管理制度、文物市場(chǎng)交易登記信息及信用制度、文物安全信息及監(jiān)管制度 、文物執(zhí)法信息制度、文物技術(shù)人才信息制度等。

      五、進(jìn)一步強(qiáng)化法律責(zé)任。法律責(zé)任是違法者必須承擔(dān)的處罰，是一部法律強(qiáng)制性的體現(xiàn)，是法律的“牙齒”。現(xiàn)行法律在 2002年修訂時(shí)大幅增加了法律責(zé)任條款，但面臨新時(shí)代文物保護(hù)的任務(wù)要求，仍存在不足之處，需要作出針對(duì)性修改，以凸顯法律的強(qiáng)制性和責(zé)任性。一是強(qiáng)化對(duì)政府及相關(guān)部門不履職或?yàn)E用職權(quán)行為的法律責(zé)任規(guī)定。加強(qiáng)文物保護(hù)，首要的是強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，即中央文物主管部門和其他相關(guān)部門對(duì)全國(guó)文物保護(hù)工作的職責(zé)、地方各級(jí)政府和相關(guān)部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作的職責(zé)，這些職責(zé)包括納入規(guī)劃、列入財(cái)政預(yù)算、文物調(diào)查、發(fā)掘、認(rèn)定以及其他保護(hù)和利用各環(huán)節(jié)的管理等。要通過修法把建立政府責(zé)任追責(zé)機(jī)制放在重要位置，對(duì)各級(jí)政府及部門不履職或?yàn)E用職權(quán)的主管人員和直接責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任予以明確規(guī)定。二是根據(jù)文物保護(hù)形勢(shì)發(fā)展和任務(wù)需要，及時(shí)修改不適當(dāng)或相對(duì)較輕的行政處罰規(guī)定，增強(qiáng)其剛性和震懾性。例如，現(xiàn)行法律第六十六條規(guī)定對(duì)在文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌造成破壞或擅自遷移、拆除不可移動(dòng)文物等行為“處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款”，這一罰款額度在當(dāng)今顯然過低，需要及時(shí)修改調(diào)整。三是針對(duì)新修改后的各項(xiàng)具體法律制度，增加相應(yīng)完備的具體法律責(zé)任規(guī)定。