本篇轉(zhuǎn)載自《邵陽學院學報（社會科學版）》2019年第1期

作者簡介

  朱昶，女，中南大學法學院碩士研究生。

  本文是周剛志教授主持國家社科基金重點項目“中國文化法律體系及其實施機制研究”（14AZD145）的階段成果。

論實體書店的行政獎助機制

朱昶

(中南大學法學院，湖南長沙410083)

      摘

      要

      實體書店是書籍銷售和文化傳播的重要場所，是推進全民閱讀廣泛發(fā)展的重要機制，某些城市的實體書店甚至已經(jīng)成為該地區(qū)或者城市的“文化坐標”。但是，由于房地產(chǎn)價格不斷上漲、勞動力短缺以及互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展等原因，實體書店由此更加舉步維艱。當前，我國中央政府以及部分省市政府都對現(xiàn)有的實體書店實行了獎助扶持政策，取得了良好效果。我國應(yīng)在《文化產(chǎn)業(yè)促進法》《全民閱讀促進條例》中明確規(guī)定對于實體書店的獎助政策及具體措施，政府獎助實體書店發(fā)展，應(yīng)遵循輔助性原則、補償性原則等法律原則。

關(guān)鍵詞

      實體書店；行政獎勵；行政補助

      習近平總書記在黨的十九大報告中指出: “文化是一個國家、一個民族的靈魂。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復(fù)興。”。實體書店作為承載社會文化實踐的重要場所，對培養(yǎng)社會公民閱讀習慣，熏陶文化氛圍，提高國民文化素養(yǎng)有著不可小覷的地位。但是，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)上書店的快速擴張，已經(jīng)對實體書店的生存和發(fā)展產(chǎn)生了巨大沖擊，實體書店在夾

縫中生存，舉步維艱。

    一、國家獎助實體書店的法理依據(jù)

   （一）行政獎助的內(nèi)涵

行政獎助，亦稱“行政獎勵”或者“行政補助”，它是政府為了促進特定行業(yè)或者企業(yè)的發(fā)展，而采取的給付或扶持措施，主要體現(xiàn)為“財政補貼”、“稅收優(yōu)惠”、“金融扶持”，等等。我國行政法學者主要有如下幾種代表性觀點：姜明安教授認為：“行政獎勵，是指行政主體為了表彰先進、激勵后進，充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對國家、人民和社會做出突出貢獻或者模范地遵紀守法的行政相對人，給予物質(zhì)的或者精神的獎勵的行政行為。”[[1]]240我們認為，行者獎助系行政主體為影響企業(yè)等市場主體之給付行政行為，以實現(xiàn)特定公共政策之目的，而對企業(yè)等市場主體所為之金錢給付或者政策鼓勵。

 （二）實體書店獲得行政獎助的依據(jù)

    第一，“外部性”理論。根據(jù)經(jīng)濟學的一般理論，如果一個經(jīng)濟主體的行為對另一個經(jīng)濟主體的福利產(chǎn)生了效果，另外一個經(jīng)濟主體卻沒有支付成本，此即存在所謂“外部性”問題。實體書店的外部性特征非常典型，具體表現(xiàn)在，讀者可能通過實體書店閱讀了相關(guān)著作，卻沒有購買或者是通過網(wǎng)店購買。故此，如果把實體書店作為經(jīng)營性文化設(shè)施的話，其外部性特征更應(yīng)該得到優(yōu)先考慮。根據(jù)經(jīng)濟學上的外部性理論，實體書店之所以出現(xiàn)經(jīng)營困境，就是因為外部性而導(dǎo)致其無法按照其支付的成本獲取市場收益，即其外部性無法獲得補償。

    第二，“公益性”理論。實體書店作為文化設(shè)施具有更為廣泛的公益性。特別是大型書城，具有明顯的社會公益性特征，其特點是投資大、回報期長、利潤低微，但其作為民眾文化消費的載體是必不可少。從現(xiàn)實發(fā)展情況看，加大實體書店的建設(shè)，對于保障公民閱讀權(quán)利、推動公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建具有極大的社會意義。此外，實體書店是促進文化建設(shè)的重要載體，是為人民群眾提供文化服務(wù)和文化產(chǎn)品的媒介和依托，對文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費來說是不可或缺的中間環(huán)節(jié)。實體書店的投入使用能為居民提供便利的文化活動場所，培養(yǎng)居民的閱讀習慣和消費習慣，進一步推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從提升城市形象的角度來說，長沙的梅溪書院、成都的言幾又書店、方所書店等大型書城，其設(shè)計之新穎、功能之齊全、規(guī)模之宏大、環(huán)境之優(yōu)美，均可作為城市的標志性建筑。

    從經(jīng)濟學和法學的角度來講，前文所述“外部性”和“公益性”的存在，使實體書店承擔了過高的成本。特別是在我國目前房地產(chǎn)價格居高不下的形勢之下，幾乎所有實體書店都將承擔了過高的租金成本。如果沒有恰當而強有力的政策救濟和行政補助，實體書店將無法避開停業(yè)或者轉(zhuǎn)業(yè)的命運。俄羅斯《國民閱讀扶持與發(fā)展綱要》指出：“在世界發(fā)達國家，每10萬居民就有5-10家書店，在俄羅斯聯(lián)邦是1.5-2家；書的品種超過5萬種（最小規(guī)模）的書店才有能力完成文化教育和普及閱讀功能，而俄羅斯大多數(shù)書店中書的種類不會超過2000-3000種?！盵[2]]149相對而言，我國的情況更為糟糕。近年來，在網(wǎng)店的沖擊之下，我國實體書店的銷售增長率接連下滑，發(fā)展緩慢。在所有類型的出版物發(fā)行網(wǎng)點中，供銷社網(wǎng)點的降幅是最大的，從2007年的2103 家降至2016年的75家，其下降幅度達到98.24%，并且國有書店及其發(fā)行網(wǎng)點也由2007年的10726處下降至2016年的8996處，降幅接近20%。[[3]]由此可見，出版發(fā)行行業(yè)存在較大的經(jīng)營壓力，且近期內(nèi)未出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)的趨勢?，F(xiàn)有實體書店仍處于經(jīng)營管理成本上升以及市場壓力增大的兩重困境之中，其生存狀況岌岌可危。

    二、國家對實體書店的獎助措施

    （一）中央政府的獎助措施

中央政府對實體書店的獎助措施主要是如下方面，在免征稅方面：2018年6月5日，財政部發(fā)布《關(guān)于延續(xù)宣傳文化增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》稱，2018年1月1日起至2020年12月31日，免征圖書批發(fā)、零售環(huán)節(jié)增值稅。增添扶持試點城市方面：2014年實體書店扶持試點將由12個城市擴展到12個省份，首批獲得實體書店扶持資金的書店，將會繼續(xù)得到財政支持；[[4]] 2016年中宣部、國家新聞出版廣電總局、國家發(fā)展改革委等11部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持實體書店發(fā)展的指導(dǎo)意見》，“重點提出5項政策措施鼓勵實體書店改革創(chuàng)新：完善規(guī)劃和土地政策、加強財稅和金融扶持、提供創(chuàng)業(yè)和培訓(xùn)服務(wù)、簡化行政審批管理、規(guī)范出版物市場秩序?！?

2013年，國家新聞出版廣電總局聯(lián)合財政部首次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展實體書店扶持試點工作的通知》，對12個試點城市的優(yōu)秀實體書店給予獎勵，并在2014年出臺補充文件“對書店應(yīng)具備的基本條件、傾斜方向、審核工作”進行了說明。2016年《關(guān)于申報2016年度文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的通知》，“實體書店扶持”仍在列。國家新聞出版廣電總局同時下發(fā)《關(guān)于征集2016年度文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金新聞出版廣播影視重大項目的通知》，其中包括“繼續(xù)扶持實體書店發(fā)展。對長期堅持立足農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村的實體書店和城市具有示范引領(lǐng)作用的品牌實體書店給予獎勵。”

（二）地方政府的獎助措施

為了促進全民閱讀，韓國《釜山廣域市閱讀文化振興條例》第7條明確規(guī)定：“市長應(yīng)為發(fā)展活躍釜山廣域市地區(qū)內(nèi)的小書店和特色書店而努力。”[2]27當前，我國各地也出臺了不少獎助實體書店發(fā)展的政策。我們特將搜集到的相關(guān)文件整理如下：

地方政策

     三、國家獎助實體書店的法律原則

    鑒于實體書店在全民閱讀中的重要作用，各國立法中均對其獎助措施有明確規(guī)定。譬如，瑞典《文學、文化雜志與閱讀提高活動國家財政補貼條例》第5條第3款即明確規(guī)定：“國家財政補貼對象：……3、促進閱讀能力提高的活動的組織者，如市政當局、幼兒園、學校、圖書館、書店、自愿者組織及瑞典的其他社會團體?！敝抢龠M閱讀的專門立法中也明確規(guī)定，出版者、經(jīng)銷商、書商和其他個體商人，在銷售書籍中可以享受所得稅優(yōu)惠。[2]189、293參照其他國家的立法及政策，我國有必要在《文化產(chǎn)業(yè)促進法》或者《全民閱讀促進條例》中明確規(guī)定國家獎助實體書店的主要措施與法律原則。

  （一）輔助性原則

    一般認為，“輔助性原則”的內(nèi)涵是：私人或者市場可以解決的事務(wù)，由其自身承擔責任，若不能解決，則由政府承擔。下級政府如果不能獨立承擔時，由上級政府提供輔助。上級政府的輔助行為不能替代下級政府的自助行為。[[5]]根據(jù)我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等組織法規(guī)范，我國政府享有較大幅度的治理權(quán)，該體制安排為輔助性原則的適用提提供了制度空間。另外，法定的地方稅收權(quán)以及許多“事實上的地方財政自主權(quán)”確保了地方在財政方面的較大自主空間。[6]《行政許可法》13條蘊含了“輔助性原則”的基本內(nèi)涵。國務(wù)院于2004 年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》也明確指出：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關(guān)不要通過行政管理去解決?！币陨衔募m未明確揭示“輔助性原則”，但其基本思想內(nèi)涵與輔助性原則不謀而合。

    實體書店的基本特質(zhì)是其附帶的社會服務(wù)職能具有鮮明的地域性。由于各地方人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃等迥然不同，實體書店在各地方的扶持政策、發(fā)展規(guī)劃等需要因地制宜。譬如，國內(nèi)各省市的人口數(shù)量、經(jīng)濟狀況、營利潛力、文化程度、對互聯(lián)網(wǎng)的接受程度等因素大相徑庭，所以對實體書店的發(fā)展和促進辦法的投資策略，包括對其的補貼力度、稅收優(yōu)惠等都要因地制宜。輔助性原則有助于人民政府把握政府與市場、中央與地方政府之間的權(quán)限分配問題，因而也有助于人民政府因地制宜的實施獎助措施。

  （二）補償性原則

    因為實體書店的外部性特征，所以其承擔了促進全民閱讀的社會義務(wù)。進而言之，政府資助實體書店并非為了實體書店及其經(jīng)營者，而是為了實現(xiàn)公益目的。現(xiàn)階段的出版物市場市場的經(jīng)濟環(huán)境、國民閱讀狀態(tài)和民眾消費習慣等因素，實體書店的投資收益偏低，政府需要通過財政資金或者設(shè)立公益基金，對那些有品牌、有規(guī)模、有良好社會效益的民營實體書店予以行政補償。因此，我國在《文化產(chǎn)業(yè)促進法》或者《全民閱讀促進條例》等相關(guān)立法中，應(yīng)該明確規(guī)定政府獎助實體書段的公益性目的，使其成為政府獎助行為的法律原則。

故依據(jù)“特別犧牲補償原則”，可以將行政獎助措施視為一種“行政補償”機制，政府在采取獎助措施時應(yīng)該遵守以下幾個原則。

    第一，合理補償原則。對實體書店予以行政獎助通常會面臨復(fù)雜情形，必要時需要給予相關(guān)部門適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)。相關(guān)行政機關(guān)部門在進行自由裁量的時候需要遵循合理和適度的原則。這就要求相關(guān)部門實行行政獎助時，必須充分遵守相關(guān)法律依據(jù)，尊重客觀事實，充分了解行政獎助的目的與條件。

    第二，及時補償原則。相關(guān)行政主體實施獎助時，應(yīng)當對因經(jīng)濟外部影響而損失較重的書店予以及時補償。行政獎助措施的一般性文件需要規(guī)定具體的補償期限，保證符合獎助標準的書店能得到及時補償。

    第三，公開補償原則。行政補償?shù)囊罁?jù)、規(guī)定必須公布，實施行政補償?shù)恼麄€環(huán)節(jié)應(yīng)當公開，尤其是對實體書店的合法權(quán)利和義務(wù)有重大影響的過程必須公開。此外，行政補償?shù)臎Q定和實施效果要公開。

參考文獻

[1]姜明安.《行政法與行政訴訟法》[M]，北京：北京大學出版社，2015.

[2]中國新聞出版研究院、江蘇省全民閱讀辦：《國外全民閱讀法律政策譯介》[M]，江蘇：譯林出版社，2015.

[3]國家新聞出版廣電總局規(guī)劃發(fā)展司.2016中國新聞出版統(tǒng)計資料匯編[M]，北京：中國書籍出版社，2016.

[4]2014年實體書店扶持試點擴至12省份中新網(wǎng)[EB/OL].(2014-4-11)[2019-1-16].http://www.chinanews.com/cul/2014/04-11/6053678.shtml

[5]沈廣明.分享經(jīng)濟的規(guī)制策略——以輔助性原則為基點[J].當代法學,2018,32(03):48-59.

[6]鄭全新.論我國實定法行政補償?shù)幕驹瓌t[J].國家行政學院學報,2014年02期.72~76.

基金項目：本文是周剛志教授主持國家社科基金重點項目“中國文化法律體系及其實施機制研究”（14AZD145）的階段成果。

作者信息：朱昶，女，中南大學法學碩士研究生

[[2]]中國新聞出版研究院、江蘇省全民閱讀辦：《國外全民閱讀法律政策譯介》，譯林出版社2015年版，第149頁。

[[3]]國家新聞出版廣電總局規(guī)劃發(fā)展司.2016 中國新聞出版統(tǒng)計資料匯編［M］.北京：中國書籍出版社，2016

[[4]]中國新聞出版報http://www.chinanews.com/cul/2014/04-11/6053678.shtml