【土地財(cái)政】地方“土地財(cái)政”之合憲性控制
時(shí)間：2017-10-15 瀏覽：905 來(lái)源：文化法治前沿 作者：
“近日來(lái)國(guó)內(nèi)財(cái)稅學(xué)界對(duì)于土地財(cái)政的爭(zhēng)論，引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注。周剛志教授2014年發(fā)表于《北方法學(xué)》的論文，從憲法學(xué)角度對(duì)于這個(gè)問題做了較為深入的探討，特予編輯重發(fā)，以供讀者參考?！?/span>
摘要：
地方“土地財(cái)政”的憲法基礎(chǔ)，不僅在于“租稅并存的財(cái)政分權(quán)體制”，更在于憲法文本所確立的“趕超型戰(zhàn)略”。它所產(chǎn)生的憲法效應(yīng)，不僅在于促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)等憲法上“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”之實(shí)現(xiàn)，亦在實(shí)質(zhì)上侵害到公民的“自由權(quán)”、“生存權(quán)”等基本權(quán)利，其間已經(jīng)隱含了憲法規(guī)范的效力沖突。為此，我國(guó)需依循“人權(quán)保障”的憲法理念，在整個(gè)財(cái)稅法制領(lǐng)域貫之以“量能課稅（費(fèi)）”、“生存照顧”等法治原則，建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并推進(jìn)法治化的財(cái)政支出制度改革，以消減地方“土地財(cái)政”的擴(kuò)張沖動(dòng)，并遏制其負(fù)面效應(yīng)之滋生。
關(guān)鍵詞：
在目前憲法和基本法律均沒有明確界分中央與地方政府事權(quán)的前提之下，盡管《決定》等相關(guān)文件也試圖明確界分政府間的事權(quán)，但是此種行政性的分權(quán)框架無(wú)法永久性地約束中央政府等高層政府本身，它必然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷的調(diào)整。而在每一次“權(quán)力下放”式的政府調(diào)整過程中，地方政府、尤其是縣鄉(xiāng)等基層政府往往被賦予更多之公共職能，卻沒有被賦予相應(yīng)的稅種充作財(cái)政收入；作為現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下只是政策制定與實(shí)施的“弱勢(shì)一方”，其財(cái)政收入主要依靠于國(guó)有土地出讓金等國(guó)有資產(chǎn)收益，它們?cè)诜尚再|(zhì)上屬于“租”而非“稅”，其憲法和法律依據(jù)主要在于如下條款：《中華人民共和國(guó)憲法》（以后簡(jiǎn)稱《憲法》）第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第55條也規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。”而《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第8條、第9條則明確規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同。”“土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行?！睂?shí)際上，地方人民政府所獲取的新增建設(shè)用地之70％的土地有償使用費(fèi)能否真正“用于耕地開發(fā)”，《土地管理法》并沒有設(shè)定這一條款的效力保障機(jī)制。在現(xiàn)行稅權(quán)分配體制已呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)下，市、縣人民政府既然負(fù)責(zé)土地使用權(quán)的出讓并可以獲取其收益，則其財(cái)政收入必然逐漸滋生對(duì)于土地收益的嚴(yán)重依賴性。此即地方“土地財(cái)政”的憲法和法律制度的根源之所在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001－2003年全國(guó)土地出讓金合計(jì)9100億元，約占同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35％；2004年全國(guó)土地出讓金（僅限土地一級(jí)市場(chǎng)）達(dá)5894億元，占同期地方財(cái)政收入的47％；2005年出讓金所占比重略有下降，但是總額仍有5505億元，2006年出讓金總額達(dá)7676.89億元。有些縣市土地出讓金占預(yù)算外收入的50％以上，有些地區(qū)甚至達(dá)到了80％以上。這些數(shù)據(jù)充分說(shuō)明了中國(guó)地方政府之于“土地財(cái)政”的高度依賴性。
正是基于前揭諸種原因，“經(jīng)營(yíng)城市”一度為各地方城市政府所推崇——“所謂城市經(jīng)營(yíng)，是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，綜合運(yùn)用土地資源、地域空間及其他經(jīng)濟(jì)要素，從總體上整合城市資源的配置，使經(jīng)濟(jì)效益最大化。具體來(lái)說(shuō)就是各級(jí)政府把城市中的各種經(jīng)濟(jì)要素、土地資源、人力作用資本（道路、橋梁）和相關(guān)延伸資產(chǎn)（路橋的冠名權(quán)）等，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，將獲取的收益用于城市建設(shè)，以彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足?！睙o(wú)可否認(rèn)，近年來(lái)中國(guó)地方政府利用債券融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資等手段，確實(shí)促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展。但是，所謂“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律”要真正發(fā)揮作用，其前提是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的真實(shí)存在，使得產(chǎn)品的價(jià)值能夠通過價(jià)格機(jī)制得以體現(xiàn)，由此而對(duì)市場(chǎng)參與者構(gòu)成預(yù)算硬性約束。而實(shí)際上，地方政府不僅可以憑借其行政權(quán)力控制城鄉(xiāng)土地的買方市場(chǎng)，更可利用其行政權(quán)和城市國(guó)有土地的使用權(quán)壟斷或者操縱房地產(chǎn)賣方市場(chǎng)。于是，在所謂的“城市經(jīng)營(yíng)”中，“市場(chǎng)規(guī)律”被嚴(yán)重扭曲，資源難以真正得到高效配置，地方政府從土地出讓金中所獲取的高額收入與房地產(chǎn)一家行業(yè)的暴利不僅侵害到億萬(wàn)人民的生存權(quán)（如住房權(quán)），還可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制和預(yù)算管理體制下，地方政府既然缺乏充裕的稅收來(lái)源，其預(yù)算外收入、制度外收入又不能得到有效約束，則所謂“土地出讓金”不可避免地成為某些地方政府極其依賴的財(cái)政收入。
第一，“土地財(cái)政”之于公民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”等自由權(quán)。當(dāng)?shù)胤截?cái)政淪為“土地財(cái)政”之后，則地方政府在土地開發(fā)過程中利用行政權(quán)力維護(hù)地產(chǎn)壟斷市場(chǎng)，甚至故意壓低土地補(bǔ)償金，此種與民爭(zhēng)利的行為遂不可避免。對(duì)此，有學(xué)者非常尖銳地指出：“在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，地方政府尋求自我發(fā)展空間的努力往往導(dǎo)致兩敗俱傷：地方政府紛紛樹立起種種壁壘，阻礙要素的自由流動(dòng)，使得全國(guó)資源合理配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整舉步維艱。各地在吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)土地地價(jià)與稅收的一降再降甚至倒貼，對(duì)環(huán)境污染型企業(yè)的一讓再讓，以及在項(xiàng)目投資商各地競(jìng)相比拼而導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，令許多地方付出慘痛的代價(jià)?！薄叭找嫦∪钡耐恋刭Y源被地方政府低價(jià)出讓作為競(jìng)爭(zhēng)的籌碼，與此同時(shí)，土地收入‘赤字’造成的成本損失，必然誘使政府通過地價(jià)征收土地來(lái)補(bǔ)償。為擴(kuò)大土地供給增量，近年來(lái)各地強(qiáng)行征地、野蠻拆遷的事件屢見不鮮。而農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)極低，農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償?！蓖恋刭Y源不僅是地方政府獲取財(cái)政收入的重要來(lái)源，而且其本身還被直接用于“招商引資”、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之目的。土地資源的稀缺性、不可再生性，使得地方政府在“經(jīng)營(yíng)城市”的方案，一再適用針對(duì)城市國(guó)有土地上居民房屋的所謂 “強(qiáng)制拆遷”，以取得可以再次拍賣、并再次獲取國(guó)有土地有償使用費(fèi)用的國(guó)有土地；而在城市國(guó)有土地資源（即將）被耗盡的條件下，則地方政府只能倚重于針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的所謂“公益征收”。為了平復(fù)被征收人的“抵抗”，地方政府甚至不惜采取限制公民人身自由的各種公法上強(qiáng)制手段。譬如，在2003年“湖南省嘉禾縣違法拆遷”事件中，嘉禾縣委、縣政府以商業(yè)目的為由強(qiáng)行拆遷民居，并采用“誰(shuí)影響嘉禾一陣子，我影響他一輩子”的標(biāo)語(yǔ)，甚至采用所謂“四包”、“兩停”等措施，致使某些公務(wù)員被迫離婚，甚至將抵制拆遷的李某夫婦等人予以刑事逮捕。本案最終因上級(jí)政府直至國(guó)務(wù)院的干預(yù)而得妥善解決，但是近年來(lái)各地方政府為了迎合“土地財(cái)政”之需要、罔顧民眾權(quán)益之事件仍頻繁發(fā)生。此等案件說(shuō)明，地方“土地財(cái)政”之恣意擴(kuò)張，已經(jīng)蘊(yùn)藏著侵害公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等“自由權(quán)”的巨大隱患。
第二，“土地財(cái)政”之于公民的“住房權(quán)”等社會(huì)權(quán)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，地方政府所征收、征用得來(lái)的土地，有30％－40% 左右的地用做基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地，30%－40% 左右做工業(yè)用地，另外大約還有30％用于商業(yè)和住宅用地；如果其中有一半要建經(jīng)濟(jì)適用房，那么只有15％才是真正的商業(yè)用地和房地產(chǎn)。也就是說(shuō)，地方政府要供應(yīng)的土地里面，85％是沒有多少利益的，只有15％的地是可以掙錢的；地方政府要想從土地上獲得利益，就必須拿占總數(shù)15％的商業(yè)用地，賺大于另外85％的非營(yíng)業(yè)性用地的成本，才能有利潤(rùn)?！罢窃谶@樣一種機(jī)制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地產(chǎn)，絞盡腦汁使占小部分的商業(yè)用地價(jià)值最大化成為自然的邏輯?！笨梢哉f(shuō)，中國(guó)城市化進(jìn)程中巨量增加的城鎮(zhèn)人口，乃是地方政府通過“土地財(cái)政”恣意獲取土地使用費(fèi)收益的社會(huì)基礎(chǔ)；而在土地使用費(fèi)巨幅增長(zhǎng)之同時(shí)，城鎮(zhèn)居民、尤其是城鎮(zhèn)新移民中的中低收入階層勢(shì)必由此而陷入生存困境，他們的社會(huì)權(quán)——尤其是其“住房權(quán)”將陷入困境。所謂住房權(quán)（the right to adequate housing），又稱“適足住房權(quán)”，“是指公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類居住的，有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，具有安全、健康、尊嚴(yán)，并不受歧視的住房權(quán)利?！睋?jù)廉思博士等人的調(diào)查結(jié)論，近年來(lái)在各大城市出現(xiàn)了一個(gè)規(guī)模龐大的“大學(xué)畢業(yè)生低收入聚居群體”（他們被形象地稱為“蟻?zhàn)濉保?，他們大都居住在面積狹小、租金低廉的出租屋內(nèi)，人均居住面積10平方米及以下的被訪者占69.6％，人均租住面積在11－20平方米之間的占到了24.8％，人均20平方米以上的被訪者僅占5.5％，月租金人均377.24元。居住面積小、條件差是眾多大學(xué)畢業(yè)生生存狀況的顯著特征；如果加上農(nóng)民工等城市新移民群體，那么“蟻?zhàn)濉钡囊?guī)模將更加龐大。此種生存困境并非城市政府“土地財(cái)政”所獨(dú)使然，卻與城市政府積極獲取土地使用權(quán)收益、消極承擔(dān)居民生存權(quán)保障職能的財(cái)政投融資政策及行為具有必然之聯(lián)系。
近年來(lái)，盡管地方負(fù)債已經(jīng)呈現(xiàn)日益嚴(yán)重之趨勢(shì)，為了緩解房?jī)r(jià)快速增長(zhǎng)所帶來(lái)的民生壓力，中央政府在保障性住房建設(shè)等問題上向地方政府施加了強(qiáng)大的政治壓力。2011年6月11日，全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議在石家莊召開，住建部部長(zhǎng)姜偉新提出：“今年的1000萬(wàn)套保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，既是經(jīng)濟(jì)任務(wù)又是政治任務(wù)。各地必須在11月底前全部開工，確保年內(nèi)基本建成400萬(wàn)套以上?！睋?jù)住建部匡算，建設(shè)1000萬(wàn)套保障房，所需資金約為1.3萬(wàn)億元左右，其中中央財(cái)政撥款1292.66億元，占比不到10％，余下部分需地方自籌。周政華先生認(rèn)為：由于經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、拆遷安置房，地方政府已經(jīng)形成了“政府低價(jià)供地－開發(fā)商開發(fā)－符合條件的居民購(gòu)買”的成熟模式，整個(gè)過程無(wú)須財(cái)政資金扶持；故而真正考驗(yàn)地方政府者，為380萬(wàn)套公租房和廉租房，其所需資金為5000億元左右，需地方融資3700億元左右?？梢灶A(yù)見，由于保障房建設(shè)會(huì)直接沖擊中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)而影響地方政府的土地出讓金等財(cái)政收入。故而，要求地方政府耗費(fèi)財(cái)政資金進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，似無(wú)異于“與虎謀皮”。尤其是，所謂經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等保障性住房之建設(shè)，不僅蘊(yùn)含了權(quán)力尋租的巨大空間，亦隱含著國(guó)有資產(chǎn)巨額流失之可能。唯廉租房、公租房較為符合社會(huì)福利之目的，卻又面臨資金短缺、質(zhì)量堪憂等困境。因此，在當(dāng)前地方財(cái)政管理模式尚未有效轉(zhuǎn)型的條件下，保障性安居工程建設(shè)的實(shí)際效果實(shí)難以預(yù)料。為此，通過立法設(shè)定地方財(cái)政支出的構(gòu)成比例及具體項(xiàng)目，并賦予人民通過司法訴訟尋求給付對(duì)待之權(quán)利，以適當(dāng)擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算的外部效力，促進(jìn)地方財(cái)政支出制度的法治化，或許是現(xiàn)階段消減地方土地財(cái)政之消極效應(yīng)的可行之道。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，對(duì)于憲法上“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”與基本權(quán)利條款之效力沖突，最終只能通過地方民主制度建設(shè)，在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的民主化、公共化，方可實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政制度的歷史轉(zhuǎn)型。
尾注：
1.樊綱、武良成主編：《城市化：一系列公共政策的集合》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第298－300頁(yè)。
2.財(cái)政部在一份文件中指出：“各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市（以下稱地區(qū)）根據(jù)中央對(duì)省級(jí)的分稅制財(cái)政管理體制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，相繼制定了省以下財(cái)政體制辦法。這些辦法不同程度地體現(xiàn)了分稅制的總體要求。但是，有些地區(qū)在地方各級(jí)政府之間的縱向財(cái)力分配方面還存在明顯不合理因素，在稅種劃分、稅收返還操作辦法等方面還存在一些問題，為進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，提出以下指導(dǎo)性意見：為了保證分稅制財(cái)政體制框架的完整性，各地區(qū)要參照中央對(duì)省級(jí)分稅制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，將分稅制體制落實(shí)到市、縣級(jí)，有條件的地區(qū)可落實(shí)到鄉(xiāng)級(jí)?！眳⒁姟敦?cái)政部關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見的通知》（財(cái)?shù)刈諿1996]24號(hào)文），財(cái)政部1996年3月26日頒布。
3.李萍主編：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系圖解》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第134頁(yè)，第153頁(yè)。
4.陳國(guó)福、卿志瓊：《財(cái)政幻覺下的中國(guó)土地財(cái)政——一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《南開學(xué)報(bào)》2009年第1期。
5.參見《朱镕基清華談話曝光 提及房地產(chǎn)和地方政府》，引自香港鳳凰網(wǎng)，網(wǎng)址：http://house.ifeng.com/video/detail_2011_05/26/6641314_0.shtml，訪問時(shí)間：2011年8月1日。
6.王爾德、郭一信、劉倩伶：《賀鏗：分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等是偽命題》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2011年8月3日。
7.樊勇：《縣級(jí)稅收：增長(zhǎng)速度雖快但穩(wěn)定性不強(qiáng)》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2010年11月3日。
8.林毅夫、蔡昉、李周著：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海三聯(lián)書店1999年版，第38頁(yè)。
9.關(guān)于“趕超型戰(zhàn)略”在中國(guó)憲法文本上的體現(xiàn)及其具體內(nèi)容，請(qǐng)參見周剛志：《中國(guó)憲法文本上的“和平發(fā)展”戰(zhàn)略條款》，《太平洋學(xué)報(bào)》2010年第4期。
10.朱鋼、譚秋成、張軍：《鄉(xiāng)村債務(wù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第49頁(yè)。
11.王鐵軍編著：《中國(guó)地方政府融資22種模式》，中國(guó)金融出版社2006年版，第8－9頁(yè)。
12.張五常著：《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社2009年版，第144－145頁(yè)。
13.劉亞平著：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第1頁(yè)，第102頁(yè)。
14.嘉禾縣珠泉商貿(mào)城是一個(gè)以商業(yè)營(yíng)業(yè)用地為主的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，累計(jì)投資達(dá)1.5億元，位處嘉禾縣城最中心地帶，工程占地總面積超過12萬(wàn)平方米。2003年9月30日，珠泉商貿(mào)城置業(yè)有限公司在沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的條件下，以每平方米30元的價(jià)格得到土地使用權(quán)。在此之前的8月7日，嘉禾縣委、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字［2003］第136號(hào)文”，要求全縣黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，對(duì)珠泉商貿(mào)城拆遷對(duì)象做好所謂“四包”工作，即：包在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評(píng)估工作、簽好補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件；包協(xié)助做好妥善安置工作；不無(wú)理取鬧、尋釁滋事；不參與集體上訪和聯(lián)名告狀。對(duì)不能落實(shí)“四包”工作的公職人員，將實(shí)行“兩停”處理，即暫停原單位工作、停發(fā)工資。凡有親屬屬于珠泉商貿(mào)城拆遷對(duì)象的公職人員，如果不能說(shuō)服自己的親屬按縣里要求卷鋪蓋走人，那就要被開除或下放到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作。自政策出臺(tái)以后，已有160多名公職人員被牽連，先后對(duì)11名公職人員進(jìn)行了降職、調(diào)離原工作崗位到邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等待處理。本案被《新京報(bào)》、中央電視臺(tái)等媒體曝光之后，嘉禾縣委、縣政府才下發(fā)通知廢止所謂“四包”、“兩停”政策。參見楊小君編：《重大行政案件選編》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第388－390頁(yè)。
15.徐德富、涂云龍：《我國(guó)地方政府的“土地財(cái)政”行為分析》，《現(xiàn)代商業(yè)》2007年第1期。
16.Janet Ellen Stearns．Voluntary Bond．The impact of habitatⅡon U.S. housing policy．Saint Louis University Public Law Review 1997．419．
17.廉思主編：《蟻?zhàn)澹捍髮W(xué)畢業(yè)生聚居村實(shí)錄》，廣西師范大學(xué)出版社2009年版，第61頁(yè)。
18.葛克昌著：《稅法基本問題－財(cái)政憲法篇》，元照出版公司2005年版，第157頁(yè)。
19.寇鐵軍著：《中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1996年版，第97頁(yè)。
20.中華人民共和國(guó)財(cái)政部編：《中國(guó)財(cái)政基本情況（2008）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。
21.劉英：《中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行情況、問題及建議》，載于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)調(diào)研室編：《中外專家論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第29頁(yè)。
22.張啟春著：《中國(guó)區(qū)域差距與政府調(diào)控——財(cái)政平衡機(jī)制和支持系統(tǒng)》，商務(wù)印書館2005年版，第179頁(yè)。
23.2008年中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付資金僅有3404億元，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則高達(dá)8888.31億元，中央對(duì)地方的稅收返還亦高達(dá)4271.19億元。參見中華人民共和國(guó)財(cái)政部編：《中國(guó)財(cái)政基本情況（2008）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。
24.劉溶滄、趙志耘主編：《中國(guó)財(cái)政理論前沿Ⅱ》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第4－5頁(yè)。
25.高培勇：《前言》，載于高培勇主編：《公共財(cái)政：經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說(shuō)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第2頁(yè)。
26.參見中華人民共和國(guó)財(cái)政部編：《中國(guó)財(cái)政基本情況（2008）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第23－24頁(yè)。
27.據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道，自2008年國(guó)務(wù)院推出4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激方案后，在一周之內(nèi)，各地政府也紛紛宣布大規(guī)模投資計(jì)劃，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年年底，各省市的投資總額已經(jīng)超過10萬(wàn)億。參見《各省市地方政府宣布投資總額已超過10萬(wàn)億》，引自“環(huán)球網(wǎng)”，網(wǎng)址：http://china.huanqiu.com/roll/2008-11/291327.html，訪問時(shí)間：2011年5月1日。
28.財(cái)政學(xué)者認(rèn)為：“或有負(fù)債”是指由于過去事項(xiàng)或既存事實(shí)引起的各類潛在義務(wù)，履行這些義務(wù)可能導(dǎo)致政府支出壓力加大。目前，地方政府的或有負(fù)債主要包括“顯性或有負(fù)債”與“隱性或有負(fù)債”兩種，其中前者主要包括“地方企事業(yè)單位使用的外國(guó)政府貸款”、“國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金”、“地方政府擔(dān)?！薄ⅰ昂藢?shí)的糧食企業(yè)虧損掛帳”、“公益性國(guó)有企業(yè)的救助”、“社會(huì)保障資金收支缺口”、“地方政府成立的為政府融資服務(wù)的金融公司的不良資產(chǎn)”，后者主要有“地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)”、“下級(jí)政府的財(cái)政收支缺口和債務(wù)”、“一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)虧損和其債務(wù)最后清償”、“對(duì)非公共部門債務(wù)的清償”等等。參見劉尚希、于國(guó)安主編：《地方政府或有負(fù)債：隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版，第4－19頁(yè)。
29.詹向陽(yáng)：《論中國(guó)不良債權(quán)債務(wù)的化解》，中國(guó)金融出版社2000年版，第75、77、89頁(yè)。
30.周政華：《保障房大躍進(jìn)》，《中國(guó)新聞周刊》2011年8月22日，第22－24頁(yè)。
注：如需援引，請(qǐng)以《北方法學(xué)》2014年第1期發(fā)表的稿件為準(zhǔn)。
地方“土地財(cái)政”之合憲性控制
作者簡(jiǎn)介
周剛志，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)文化法研究中心執(zhí)行主任。
摘要：
地方“土地財(cái)政”的憲法基礎(chǔ)，不僅在于“租稅并存的財(cái)政分權(quán)體制”，更在于憲法文本所確立的“趕超型戰(zhàn)略”。它所產(chǎn)生的憲法效應(yīng)，不僅在于促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)等憲法上“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”之實(shí)現(xiàn)，亦在實(shí)質(zhì)上侵害到公民的“自由權(quán)”、“生存權(quán)”等基本權(quán)利，其間已經(jīng)隱含了憲法規(guī)范的效力沖突。為此，我國(guó)需依循“人權(quán)保障”的憲法理念，在整個(gè)財(cái)稅法制領(lǐng)域貫之以“量能課稅（費(fèi)）”、“生存照顧”等法治原則，建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并推進(jìn)法治化的財(cái)政支出制度改革，以消減地方“土地財(cái)政”的擴(kuò)張沖動(dòng)，并遏制其負(fù)面效應(yīng)之滋生。
關(guān)鍵詞：
土地財(cái)政；城市化；生存困境；基本權(quán)利
一、地方“土地財(cái)政”產(chǎn)生的憲法基礎(chǔ)盡管我國(guó)自1958年以來(lái)曾經(jīng)多次實(shí)施“權(quán)力下放”改革，但是從我國(guó)建國(guó)以來(lái)所推行的財(cái)政體制來(lái)看，不論是嚴(yán)格意義上的“統(tǒng)收統(tǒng)支”還是“分類分成”，或者是“總額分成”及“財(cái)政包干”，我國(guó)財(cái)政制度均體現(xiàn)出“財(cái)政分權(quán)規(guī)則制定權(quán)層層集中”的實(shí)質(zhì)性特點(diǎn)，政府間的財(cái)政權(quán)力與財(cái)產(chǎn)權(quán)利亦沒有被明確界分。實(shí)際上，我國(guó)《憲法》第89條第4項(xiàng)已明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。據(jù)此，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，其中規(guī)定我國(guó)自1994年起開始實(shí)行“分稅制”。而1995年《預(yù)算法實(shí)施條例》第7條亦要求，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制。為此，財(cái)政部1996年要求各地根據(jù)中央的分稅制模式，制定省以下的分稅制制度。從現(xiàn)有的情形來(lái)看，省與市縣之間的財(cái)政分權(quán)，各地之間并不完全統(tǒng)一。收入穩(wěn)定而且數(shù)額較大的稅種如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地適用稅一般由省與市縣共享，而收入較少的稅種如資源稅、城建稅、房產(chǎn)稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、印花稅、契稅、土地增值稅等一般專屬市縣政府。亦有部分省市規(guī)定主要行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的稅收收入劃歸省級(jí)政府獨(dú)有，如20個(gè)省將金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅全部作為省級(jí)固定收入。而縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政分權(quán)，則主要有“分稅制”、“收支包干制”與“統(tǒng)收統(tǒng)支制度”三種類型。由此而言，因縣鄉(xiāng)等基層政府缺乏主體稅種、缺乏穩(wěn)定的收入來(lái)源，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其財(cái)政收入主要依賴于上級(jí)政府的財(cái)政撥付。
（一）地方“土地財(cái)政”產(chǎn)生的直接原因：“租稅并存”的財(cái)政分權(quán)體制
在目前憲法和基本法律均沒有明確界分中央與地方政府事權(quán)的前提之下，盡管《決定》等相關(guān)文件也試圖明確界分政府間的事權(quán)，但是此種行政性的分權(quán)框架無(wú)法永久性地約束中央政府等高層政府本身，它必然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷的調(diào)整。而在每一次“權(quán)力下放”式的政府調(diào)整過程中，地方政府、尤其是縣鄉(xiāng)等基層政府往往被賦予更多之公共職能，卻沒有被賦予相應(yīng)的稅種充作財(cái)政收入；作為現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下只是政策制定與實(shí)施的“弱勢(shì)一方”，其財(cái)政收入主要依靠于國(guó)有土地出讓金等國(guó)有資產(chǎn)收益，它們?cè)诜尚再|(zhì)上屬于“租”而非“稅”，其憲法和法律依據(jù)主要在于如下條款：《中華人民共和國(guó)憲法》（以后簡(jiǎn)稱《憲法》）第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第55條也規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。”而《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第8條、第9條則明確規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同。”“土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行?！睂?shí)際上，地方人民政府所獲取的新增建設(shè)用地之70％的土地有償使用費(fèi)能否真正“用于耕地開發(fā)”，《土地管理法》并沒有設(shè)定這一條款的效力保障機(jī)制。在現(xiàn)行稅權(quán)分配體制已呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)下，市、縣人民政府既然負(fù)責(zé)土地使用權(quán)的出讓并可以獲取其收益，則其財(cái)政收入必然逐漸滋生對(duì)于土地收益的嚴(yán)重依賴性。此即地方“土地財(cái)政”的憲法和法律制度的根源之所在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001－2003年全國(guó)土地出讓金合計(jì)9100億元，約占同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35％；2004年全國(guó)土地出讓金（僅限土地一級(jí)市場(chǎng)）達(dá)5894億元，占同期地方財(cái)政收入的47％；2005年出讓金所占比重略有下降，但是總額仍有5505億元，2006年出讓金總額達(dá)7676.89億元。有些縣市土地出讓金占預(yù)算外收入的50％以上，有些地區(qū)甚至達(dá)到了80％以上。這些數(shù)據(jù)充分說(shuō)明了中國(guó)地方政府之于“土地財(cái)政”的高度依賴性。
（二）地方“土地財(cái)政”產(chǎn)生的深層原因：“趕超型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略地方土地財(cái)政的制度根源是否為“分稅制”？近年來(lái)，這一問題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛爭(zhēng)論，尤其是前總理朱镕基先生在清華大學(xué)百年校慶上對(duì)于“分稅制推高房?jī)r(jià)”論所提出的尖銳批評(píng)更是引人矚目。但是，朱镕基先生也坦然承認(rèn)：“我們制定了一個(gè)錯(cuò)誤的政策，就是房地產(chǎn)的錢，都收給地方政府，而且不納入預(yù)算，這不得了。這個(gè)錢就是搜刮民膏，所以把地價(jià)抬得那么高。這個(gè)絕對(duì)不是分稅制的錯(cuò)誤。地方?jīng)]少收錢?！边@一論斷迅即引起不少官員及民眾的共鳴。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賀鏗也認(rèn)為：“所謂分稅制導(dǎo)致地方財(cái)政不足并不能成立。土地財(cái)政與分稅制沒有因果關(guān)系，地方政府賣地是因?yàn)槠渌脑颉Ｐ纬山裉爝@個(gè)情況，應(yīng)該說(shuō)各個(gè)部門都有責(zé)任。從思想上來(lái)講，大家都希望把事情辦得好一點(diǎn)，但是財(cái)力是有限的。最開始有關(guān)觀點(diǎn)就是經(jīng)營(yíng)城市，經(jīng)營(yíng)城市不就是把土地倒來(lái)倒去嗎？這個(gè)理念的積極作用是促進(jìn)了一部分城市發(fā)展得比較快，消極方面是引起了社會(huì)不公和房地產(chǎn)泡沫。我們的立法也跟不上去，土地收入這一大筆錢應(yīng)該怎么管，有沒有中央和地方的問題？有沒有計(jì)入預(yù)算？土地收入在很長(zhǎng)一段時(shí)間都是沒有計(jì)入預(yù)算的，這是不對(duì)的。土地收入應(yīng)該怎么使用，這一點(diǎn)立法也很滯后，現(xiàn)在也還沒有什么法律依據(jù)?！闭\(chéng)然！“從國(guó)際上的情況來(lái)看，美國(guó)是稅收分權(quán)最為徹底的國(guó)家，州和郡（市、鎮(zhèn)）地方稅收只占本級(jí)財(cái)政支出的45％左右，其缺口靠聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的債券收入彌補(bǔ)。日本‘都道府縣稅’與‘市町村稅’分別用于本級(jí)財(cái)政，但也僅占地方本級(jí)財(cái)政支出的30％左右。由此可見，與一些國(guó)家的情況相比，我國(guó)的縣級(jí)政府稅收占財(cái)政支出的比例并不太小，但應(yīng)當(dāng)看到的是，美、日等國(guó)的地方財(cái)政缺口是由規(guī)范的、法制化的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)的，而我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)未規(guī)范化、法制化。”如此看來(lái)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之規(guī)范化、法制化的障礙究竟何在？地方政府在獲取了地稅收入和巨額土地收益之后，為何還會(huì)背負(fù)日益嚴(yán)重的債務(wù)呢？這一問題還需要我們進(jìn)一步地深入追問。筆者認(rèn)為，地方巨額負(fù)債以及“土地財(cái)政”之滋生，全部歸咎于“分稅制”或許確有不妥，其真正的實(shí)質(zhì)性原因在于中國(guó)憲法文本所確立的國(guó)家目標(biāo)規(guī)定，以及與之相關(guān)聯(lián)的“趕超型戰(zhàn)略”——所謂“趕超型”戰(zhàn)略，從狹義上講是指一種“不顧資源的約束而推行超越發(fā)展階段的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，其政策工具有：“低利率政策”、“低匯率政策”、“低工資和能源、原材料低價(jià)政策”及“低農(nóng)產(chǎn)品和其他生活必需品及服務(wù)價(jià)格政策”。此外，農(nóng)業(yè)稅、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，以及社會(huì)保障等公共消費(fèi)性的低投入、生產(chǎn)建設(shè)性的高投入等財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，甚至中央政府以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目的的“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，均屬于憲法上“趕超型戰(zhàn)略”的政策工具或制度載體。進(jìn)而言之，我國(guó)實(shí)行改革開放以后，受GDP增長(zhǎng)速度的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響，地方政府并未按照發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求主動(dòng)轉(zhuǎn)換政府職能，而是承襲了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)，刻意追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，深度涉足企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，這也屬于新型“趕超型戰(zhàn)略”之一種。譬如，在中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的各種原因中，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被置于首位。這說(shuō)明，以GDP增長(zhǎng)速度作為考察地方政府官員政績(jī)的重要指標(biāo)，以及現(xiàn)有地方財(cái)政投融資體制對(duì)于地方政府的“軟約束”等體制性因素，將誘使地方政府脫離其財(cái)政承受能力恣意追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，進(jìn)而迫使它們積極尋求稅收之外的財(cái)政來(lái)源。
正是基于前揭諸種原因，“經(jīng)營(yíng)城市”一度為各地方城市政府所推崇——“所謂城市經(jīng)營(yíng)，是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，綜合運(yùn)用土地資源、地域空間及其他經(jīng)濟(jì)要素，從總體上整合城市資源的配置，使經(jīng)濟(jì)效益最大化。具體來(lái)說(shuō)就是各級(jí)政府把城市中的各種經(jīng)濟(jì)要素、土地資源、人力作用資本（道路、橋梁）和相關(guān)延伸資產(chǎn)（路橋的冠名權(quán)）等，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，將獲取的收益用于城市建設(shè)，以彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足?！睙o(wú)可否認(rèn)，近年來(lái)中國(guó)地方政府利用債券融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資等手段，確實(shí)促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展。但是，所謂“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律”要真正發(fā)揮作用，其前提是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的真實(shí)存在，使得產(chǎn)品的價(jià)值能夠通過價(jià)格機(jī)制得以體現(xiàn)，由此而對(duì)市場(chǎng)參與者構(gòu)成預(yù)算硬性約束。而實(shí)際上，地方政府不僅可以憑借其行政權(quán)力控制城鄉(xiāng)土地的買方市場(chǎng)，更可利用其行政權(quán)和城市國(guó)有土地的使用權(quán)壟斷或者操縱房地產(chǎn)賣方市場(chǎng)。于是，在所謂的“城市經(jīng)營(yíng)”中，“市場(chǎng)規(guī)律”被嚴(yán)重扭曲，資源難以真正得到高效配置，地方政府從土地出讓金中所獲取的高額收入與房地產(chǎn)一家行業(yè)的暴利不僅侵害到億萬(wàn)人民的生存權(quán)（如住房權(quán)），還可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制和預(yù)算管理體制下，地方政府既然缺乏充裕的稅收來(lái)源，其預(yù)算外收入、制度外收入又不能得到有效約束，則所謂“土地出讓金”不可避免地成為某些地方政府極其依賴的財(cái)政收入。
二、地方“土地財(cái)政”導(dǎo)致的憲法效應(yīng)我國(guó)《憲法》在“序言”中明確規(guī)定：“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是，沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)……”依據(jù)這一段憲法規(guī)定，中國(guó)的“國(guó)家目標(biāo)”由1978年憲法的“社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)”調(diào)整為“富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”，而“國(guó)家根本任務(wù)”則由前幾部憲法所規(guī)定的“工業(yè)化”修改為“社會(huì)主義現(xiàn)代化”。由此而言，以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為形式的“社會(huì)主義現(xiàn)代化”，實(shí)乃中國(guó)憲法文本所設(shè)定的“國(guó)家發(fā)展目標(biāo)”；正是此種國(guó)家目標(biāo)規(guī)定賦予中國(guó)政府較之于其他國(guó)家更多、更大的經(jīng)濟(jì)職能。張五常先生曾經(jīng)指出：“一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，決定土地使用的權(quán)力最重要。沒有土地就沒有什么可以發(fā)展。土地得到有效率的運(yùn)用，其他皆此要。如果競(jìng)爭(zhēng)下土地的租值上升，經(jīng)濟(jì)是在增長(zhǎng)……競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度決定著土地使用效率的高低。人與人之間競(jìng)爭(zhēng)，戶與戶之間競(jìng)爭(zhēng)，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)——傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析，這些是所有的競(jìng)爭(zhēng)了。中國(guó)的情況，是在同層的地區(qū)互相競(jìng)爭(zhēng)，而因?yàn)榭h的經(jīng)濟(jì)權(quán)力最大，這層的競(jìng)爭(zhēng)最激烈?！敝袊?guó)的比較優(yōu)勢(shì)在于人力資源豐富，便于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)；地方政府之間在爭(zhēng)取更多財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)之下所展開的激烈競(jìng)爭(zhēng)，不僅“盤活”了土地等國(guó)有資源并提高了資源使用效率，更使中國(guó)已有的比較優(yōu)勢(shì)得到了前所未有的充分發(fā)掘。故而，在一個(gè)稅權(quán)高度集中的財(cái)政分權(quán)體制中，地方政府依然可以通過土地等國(guó)有資產(chǎn)、利用地方商業(yè)銀行迅速實(shí)施大規(guī)模融資，這是近二十年來(lái)中國(guó)“經(jīng)濟(jì)奇跡”產(chǎn)生的重要原因。然而，不可忽略的是，在目前行政決策機(jī)制民主化、法治化程度亟待發(fā)展的條件之下，政府經(jīng)濟(jì)投資決策上的盲目與失誤就可能轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政債務(wù)的惡化；而地方政府為了“招商引資”，則可能會(huì)不惜以犧牲農(nóng)民、農(nóng)民工的利益，犧牲環(huán)境的代價(jià)為基礎(chǔ)而換取GDP高速增長(zhǎng)的所謂“經(jīng)濟(jì)成就”。由此而言，如果單純以“經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)”作為注解憲法文本上“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”之張本，中國(guó)憲法文本上的“國(guó)家根本任務(wù)”條款、“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”與憲法上其他條款如基本權(quán)條款之間的效力沖突，遂已若隱若現(xiàn)，成為當(dāng)今中國(guó)憲法解釋學(xué)上之重要課題。
（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)：“土地財(cái)政”之于憲法上國(guó)家目標(biāo)規(guī)定的積極意義
（二）城鄉(xiāng)居民的“生存困境”：“土地財(cái)政”之于憲法上公民基本權(quán)利的消極影響財(cái)政資源的稀缺性是任何國(guó)家、任何時(shí)代的政府都必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人均國(guó)民生產(chǎn)總值及政府財(cái)政收入非常有限，但是地方政府不僅承擔(dān)了諸如“社會(huì)保障”方面的公共服務(wù)職能，還受“政績(jī)考評(píng)”等因素之影響而積極涉足經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域，這樣必然地方財(cái)政支出極度擴(kuò)張，并因此而使城鄉(xiāng)居民背負(fù)沉重的“稅負(fù)”（包括人民為使用土地等國(guó)有資產(chǎn)所付出的“對(duì)價(jià)”）；與此同時(shí)，政府的公共服務(wù)支出費(fèi)用卻往往被擠占、扣減，中低收入階層陷入“生存困境”遂由此不可避免。具體而言，地方“土地財(cái)政”之于公民基本權(quán)利的影響主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。
第一，“土地財(cái)政”之于公民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”等自由權(quán)。當(dāng)?shù)胤截?cái)政淪為“土地財(cái)政”之后，則地方政府在土地開發(fā)過程中利用行政權(quán)力維護(hù)地產(chǎn)壟斷市場(chǎng)，甚至故意壓低土地補(bǔ)償金，此種與民爭(zhēng)利的行為遂不可避免。對(duì)此，有學(xué)者非常尖銳地指出：“在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，地方政府尋求自我發(fā)展空間的努力往往導(dǎo)致兩敗俱傷：地方政府紛紛樹立起種種壁壘，阻礙要素的自由流動(dòng)，使得全國(guó)資源合理配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整舉步維艱。各地在吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)土地地價(jià)與稅收的一降再降甚至倒貼，對(duì)環(huán)境污染型企業(yè)的一讓再讓，以及在項(xiàng)目投資商各地競(jìng)相比拼而導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，令許多地方付出慘痛的代價(jià)?！薄叭找嫦∪钡耐恋刭Y源被地方政府低價(jià)出讓作為競(jìng)爭(zhēng)的籌碼，與此同時(shí)，土地收入‘赤字’造成的成本損失，必然誘使政府通過地價(jià)征收土地來(lái)補(bǔ)償。為擴(kuò)大土地供給增量，近年來(lái)各地強(qiáng)行征地、野蠻拆遷的事件屢見不鮮。而農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)極低，農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償?！蓖恋刭Y源不僅是地方政府獲取財(cái)政收入的重要來(lái)源，而且其本身還被直接用于“招商引資”、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之目的。土地資源的稀缺性、不可再生性，使得地方政府在“經(jīng)營(yíng)城市”的方案，一再適用針對(duì)城市國(guó)有土地上居民房屋的所謂 “強(qiáng)制拆遷”，以取得可以再次拍賣、并再次獲取國(guó)有土地有償使用費(fèi)用的國(guó)有土地；而在城市國(guó)有土地資源（即將）被耗盡的條件下，則地方政府只能倚重于針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的所謂“公益征收”。為了平復(fù)被征收人的“抵抗”，地方政府甚至不惜采取限制公民人身自由的各種公法上強(qiáng)制手段。譬如，在2003年“湖南省嘉禾縣違法拆遷”事件中，嘉禾縣委、縣政府以商業(yè)目的為由強(qiáng)行拆遷民居，并采用“誰(shuí)影響嘉禾一陣子，我影響他一輩子”的標(biāo)語(yǔ)，甚至采用所謂“四包”、“兩停”等措施，致使某些公務(wù)員被迫離婚，甚至將抵制拆遷的李某夫婦等人予以刑事逮捕。本案最終因上級(jí)政府直至國(guó)務(wù)院的干預(yù)而得妥善解決，但是近年來(lái)各地方政府為了迎合“土地財(cái)政”之需要、罔顧民眾權(quán)益之事件仍頻繁發(fā)生。此等案件說(shuō)明，地方“土地財(cái)政”之恣意擴(kuò)張，已經(jīng)蘊(yùn)藏著侵害公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等“自由權(quán)”的巨大隱患。
第二，“土地財(cái)政”之于公民的“住房權(quán)”等社會(huì)權(quán)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，地方政府所征收、征用得來(lái)的土地，有30％－40% 左右的地用做基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地，30%－40% 左右做工業(yè)用地，另外大約還有30％用于商業(yè)和住宅用地；如果其中有一半要建經(jīng)濟(jì)適用房，那么只有15％才是真正的商業(yè)用地和房地產(chǎn)。也就是說(shuō)，地方政府要供應(yīng)的土地里面，85％是沒有多少利益的，只有15％的地是可以掙錢的；地方政府要想從土地上獲得利益，就必須拿占總數(shù)15％的商業(yè)用地，賺大于另外85％的非營(yíng)業(yè)性用地的成本，才能有利潤(rùn)?！罢窃谶@樣一種機(jī)制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地產(chǎn)，絞盡腦汁使占小部分的商業(yè)用地價(jià)值最大化成為自然的邏輯?！笨梢哉f(shuō)，中國(guó)城市化進(jìn)程中巨量增加的城鎮(zhèn)人口，乃是地方政府通過“土地財(cái)政”恣意獲取土地使用費(fèi)收益的社會(huì)基礎(chǔ)；而在土地使用費(fèi)巨幅增長(zhǎng)之同時(shí)，城鎮(zhèn)居民、尤其是城鎮(zhèn)新移民中的中低收入階層勢(shì)必由此而陷入生存困境，他們的社會(huì)權(quán)——尤其是其“住房權(quán)”將陷入困境。所謂住房權(quán)（the right to adequate housing），又稱“適足住房權(quán)”，“是指公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類居住的，有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，具有安全、健康、尊嚴(yán)，并不受歧視的住房權(quán)利?！睋?jù)廉思博士等人的調(diào)查結(jié)論，近年來(lái)在各大城市出現(xiàn)了一個(gè)規(guī)模龐大的“大學(xué)畢業(yè)生低收入聚居群體”（他們被形象地稱為“蟻?zhàn)濉保?，他們大都居住在面積狹小、租金低廉的出租屋內(nèi)，人均居住面積10平方米及以下的被訪者占69.6％，人均租住面積在11－20平方米之間的占到了24.8％，人均20平方米以上的被訪者僅占5.5％，月租金人均377.24元。居住面積小、條件差是眾多大學(xué)畢業(yè)生生存狀況的顯著特征；如果加上農(nóng)民工等城市新移民群體，那么“蟻?zhàn)濉钡囊?guī)模將更加龐大。此種生存困境并非城市政府“土地財(cái)政”所獨(dú)使然，卻與城市政府積極獲取土地使用權(quán)收益、消極承擔(dān)居民生存權(quán)保障職能的財(cái)政投融資政策及行為具有必然之聯(lián)系。
三、地方“土地財(cái)政”行為的憲法規(guī)制葛克昌先生指出：“課稅之基本原則即為量能課稅原則之倫理要求，個(gè)人之租稅負(fù)擔(dān)應(yīng)依其經(jīng)濟(jì)上的給付能力來(lái)衡量，而決定其所應(yīng)付的納稅義務(wù)。此種負(fù)擔(dān)原則，應(yīng)成為租稅立法之指導(dǎo)理念、稅法解釋之準(zhǔn)則、稅法漏洞填補(bǔ)指針、行政裁量之界限，同時(shí)量能課稅原則也使稅法成為可理解、可預(yù)計(jì)及可學(xué)習(xí)之科學(xué)?！边M(jìn)而言之，量能課稅原則源自憲法上的“平等權(quán)”條款，它所體現(xiàn)的“人權(quán)保障”理念，當(dāng)為財(cái)政法制的最高原則，得直接拘束地方政府的土地收益等行為，甚至還可間接影響國(guó)家財(cái)政支出及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等諸制度領(lǐng)域——蓋保障人權(quán)既是現(xiàn)代民主憲政國(guó)家成立的邏輯起點(diǎn)，亦是其制度存續(xù)與運(yùn)作的價(jià)值歸宿。以中國(guó)憲法而言，其第33條第2款、第3款明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，已明晰揭櫫中國(guó)國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的終極價(jià)值或最高目標(biāo)。故而，憲法上之國(guó)家目標(biāo)規(guī)定或基本任務(wù)條款不能做孤立之解釋。為了尋求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)而恣意侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、平等權(quán)，難謂具有憲法上之正當(dāng)性依據(jù)；以資本積累規(guī)模擴(kuò)大為首要目標(biāo)的“新型趕超”戰(zhàn)略及其制度模式，當(dāng)在“人權(quán)保障”等憲法理念、“量能課稅（費(fèi)）”等憲法原則的引領(lǐng)之下有所調(diào)整。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及公共財(cái)政支出制度，在實(shí)質(zhì)上為憲法上“平等權(quán)”等基本權(quán)的客觀法秩序功能之重要體現(xiàn)，更須在此引導(dǎo)下實(shí)施制度改革與制度建設(shè)。
（一）建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以消解地方“土地財(cái)政”的擴(kuò)張沖動(dòng)正如寇鐵軍先生所言：“政府間轉(zhuǎn)移支付作為集權(quán)與分權(quán)的調(diào)節(jié)器，在處理中央與地方財(cái)政關(guān)系方面有著積極的影響；政府間轉(zhuǎn)移支付作為達(dá)到縱向均衡和橫向均衡的手段，對(duì)緩解雙向非均衡發(fā)揮著重要作用；政府間轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作必然帶來(lái)財(cái)力、物力配置格局的變化?！敝袊?guó)自1994年實(shí)行分稅制以后，中央政府等高層政府的財(cái)政能力迅速提升，但是隨著農(nóng)業(yè)稅和教育費(fèi)附加等稅費(fèi)改革措施的推行，縣鄉(xiāng)政府等基層政府的財(cái)政能力被嚴(yán)重削弱，在財(cái)政上嚴(yán)重依賴于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前我國(guó)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”（包括“一般性轉(zhuǎn)移支付”、“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”等項(xiàng)目）和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”與“稅收返還”等項(xiàng)目。依據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的《2008年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，“一般性轉(zhuǎn)移支付資金”分配選取影響財(cái)政收支的客觀因素，適當(dāng)考慮人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度、少數(shù)民族等成本差異，結(jié)合各地實(shí)際財(cái)政收支情況，采用規(guī)范的公式化方法進(jìn)行分配。具體而言，“一般性轉(zhuǎn)移支付”按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。用公式表示為：某地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。凡標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的地區(qū)，不納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍。而依據(jù)財(cái)政部2000年頒發(fā)的《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，所謂“專項(xiàng)撥款”則包括“基本建設(shè)支出”、“企業(yè)挖潛改造資金”、“地質(zhì)勘探費(fèi)”、“科技三項(xiàng)費(fèi)用”、“支援農(nóng)村生產(chǎn)支出”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出”、“各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出”、“撫恤和社會(huì)福利”等等?！皩ｍ?xiàng)撥款”的分配采取“基數(shù)法”、“因素法”相結(jié)合的分配方法，以“因素法”為主，并逐步向規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法過渡。盡管《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》也強(qiáng)調(diào)：按照“因素法”進(jìn)行分配的，選取的“因素”應(yīng)具有客觀性、普遍性和可操作性，設(shè)立的計(jì)算公式應(yīng)規(guī)范、簡(jiǎn)便，要準(zhǔn)確反映因素量化的要求；但是實(shí)際上，中央政府各部門在“專項(xiàng)撥款”之“給付對(duì)象”、“給付金額”等問題上極具裁量之空間，此為媒體所謂“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象的制度根源。省級(jí)政府對(duì)于省以下各級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式、模式與財(cái)政部規(guī)定的制度基本相同，但是各省市區(qū)根據(jù)本地的實(shí)際情況，在客觀因素的選取、人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、稅收返還比例系數(shù)等方面，與中央政府的做法略有差異。是故，張啟春先生認(rèn)為：“由于稅收返還還只是一種資金轉(zhuǎn)移形式，而不是收入分享形式，它按照收入來(lái)源地進(jìn)行資金分配，哪個(gè)省份經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，‘兩稅’增長(zhǎng)越快，中央對(duì)其進(jìn)行稅收返還的額度也就越大。這種照顧既得利益的制度設(shè)計(jì)，從根本上起到了直接拉大貧富省份之間的財(cái)政能力差異的作用，上解中央兩稅按基數(shù)返還地方的方式，使大部分轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力失去了均衡功能?！薄皩ｍ?xiàng)補(bǔ)助雖然更能體現(xiàn)中央政府在支持地方政府提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品方面的政策意圖，存在發(fā)揮均等化作用的潛力，但過去實(shí)踐卻發(fā)現(xiàn)它同樣不利于區(qū)域間的橫向平衡。”誠(chéng)然！當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中“專項(xiàng)撥款”、“稅收返還”所占比重太大，不利于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之規(guī)范化與法治化發(fā)展。而今后數(shù)十年間，我國(guó)的城鄉(xiāng)之間，東部、西部與中部地區(qū)之間、各省區(qū)之間乃至于省區(qū)內(nèi)各市縣之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或許還將保持較大差異。為實(shí)現(xiàn)基本權(quán)之均等保護(hù)，須借助于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化與法治化，緩解基層政府等地方中低層政府的財(cái)政壓力。為此，須盡量減少“專項(xiàng)撥款”之比重并增加“一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金”之總量，并促進(jìn)其規(guī)范化、法治化之發(fā)展。而國(guó)家亦可專設(shè)“中央政府統(tǒng)籌稅”與“省區(qū)政府統(tǒng)籌稅”、“縣市政府統(tǒng)籌稅”等稅種，以取代傳統(tǒng)的“稅收返還”制度，增加中央與地方高層政府的財(cái)政平衡能力，以逐步實(shí)現(xiàn)憲法文本所設(shè)定的崇高目標(biāo)。
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)系以公共服務(wù)投入為主還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入為主，近年來(lái)伴隨著所謂“公共財(cái)政”課題而倍受爭(zhēng)議。1993年，葉振鵬與張馨提出了“社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政由公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政組成”的“雙元財(cái)政”觀點(diǎn)，而后張馨、安體富、高培勇、劉迎秋等人正式提出了構(gòu)建“公共財(cái)政”的主張。1996年、1997年，張馨發(fā)表的《論公共財(cái)政》等文受到了許多財(cái)政學(xué)者的激烈批評(píng)，使得“公共財(cái)政”概念的存廢一度成為中國(guó)財(cái)政學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)。1998年底召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出了初步建立公共財(cái)政基本框架的改革目標(biāo)，表明了中國(guó)政治決策層對(duì)此的基本態(tài)度，但是理論界有關(guān)“公共財(cái)政”的理論爭(zhēng)議卻并未因此而終結(jié)。關(guān)于“公共財(cái)政”之理論構(gòu)建目的，高培勇先生認(rèn)為：“從對(duì)國(guó)外財(cái)政收支模式的觀察中，我們發(fā)現(xiàn)，在許多方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收支模式是有相似之處的。這就是，以滿足社會(huì)公共需要或糾正市場(chǎng)失靈為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。為了將實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度國(guó)家的財(cái)政收支模式同我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的所謂‘生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政’模式相區(qū)別，并且，以此為基礎(chǔ)，探索我國(guó)自己的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建方向，我們給與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行模式冠之以‘公共財(cái)政’?！卑凑?007年1月1日正式實(shí)施的政府收支分類改革，我國(guó)現(xiàn)行支出分類采取國(guó)際通行做法，同時(shí)使用功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類兩種方法，前者分為一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防等大類，下面再分款、項(xiàng)兩級(jí)，后者又設(shè)置工資福利支出、商品和服務(wù)支出等12類，下設(shè)“對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼”、“轉(zhuǎn)移性支出”、“基本建設(shè)支出”等款項(xiàng)。從表面上看，我國(guó)現(xiàn)行支出分類辦法似乎說(shuō)明公共財(cái)政模式已在我國(guó)基本建立。但是實(shí)際上，政府的建設(shè)性支出資金依然一直保持著持續(xù)、高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，遭遇金融危機(jī)之后此種財(cái)政投資的規(guī)模擴(kuò)張更加迅猛。而自1983年7月1日以來(lái)，我國(guó)政府已經(jīng)停止了傳統(tǒng)的由財(cái)政直接向國(guó)有企業(yè)撥款以提供企業(yè)流動(dòng)資金的做法，改由銀行向企業(yè)提供流動(dòng)資金（這種做法又稱為“撥改貸”）。由于我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)主要是由國(guó)家投資所設(shè)立，其本身的性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理方式具有濃厚的行政色彩，極容易受到中央政府宏觀調(diào)控政策之影響。由此，當(dāng)中央政府主張適用較為寬松的財(cái)政貨幣政策時(shí)，地方政府就可能會(huì)通過地方國(guó)企從國(guó)有銀行獲取融資支持，并展開大規(guī)模的政府投融資計(jì)劃。盡管從名義上看，地方國(guó)企為此獨(dú)立承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，但是從根本上講此種投資風(fēng)險(xiǎn)及代價(jià)依然構(gòu)成地方政府“或有負(fù)債”的重要來(lái)源。故而，有財(cái)政學(xué)者指出，企業(yè)資金銀行供給制的實(shí)質(zhì)是銀行資金財(cái)政化，其本質(zhì)仍然是企業(yè)資金國(guó)家供給制，其理論誤區(qū)在于：忽略了銀行信貸資金與財(cái)政資金的本質(zhì)差別，忽略了信貸資金回流和付息的內(nèi)在要求，導(dǎo)致錯(cuò)把信貸資金用于無(wú)回流、無(wú)償?shù)馁Y金用途，使銀行信貸資金周轉(zhuǎn)陷入嚴(yán)重困難。在筆者看來(lái)，“撥改貸”的改革措施之所以導(dǎo)致銀行資金財(cái)政化，并釀成金融機(jī)構(gòu)巨額不良資產(chǎn)的金融風(fēng)險(xiǎn)乃至財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其根本原因在于財(cái)政投資決策上的非法治化、反公共化運(yùn)行機(jī)制。如果地方政府利用寬松的信貸政策套取國(guó)有商業(yè)銀行的信貸資金實(shí)施不理性的經(jīng)濟(jì)投資，最終將導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并使政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使地方政府更加陷入對(duì)于“土地財(cái)政”的嚴(yán)重依賴。如此，先由國(guó)際金融危機(jī)引發(fā)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，進(jìn)而引致國(guó)內(nèi)金融危機(jī)與政府財(cái)政危機(jī)，最終導(dǎo)致人民之“營(yíng)業(yè)自由權(quán)”等傳統(tǒng)自由權(quán)，以及“社會(huì)保障權(quán)”等新興社會(huì)權(quán)，均面臨制度性保護(hù)不足的嚴(yán)重問題。此為今日中國(guó)財(cái)政制度建設(shè)所須努力避免的“歷史陷阱”。
（二）推進(jìn)法治化的財(cái)政支出制度改革，以消減地方“土地財(cái)政”的負(fù)面效應(yīng)
近年來(lái)，盡管地方負(fù)債已經(jīng)呈現(xiàn)日益嚴(yán)重之趨勢(shì)，為了緩解房?jī)r(jià)快速增長(zhǎng)所帶來(lái)的民生壓力，中央政府在保障性住房建設(shè)等問題上向地方政府施加了強(qiáng)大的政治壓力。2011年6月11日，全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議在石家莊召開，住建部部長(zhǎng)姜偉新提出：“今年的1000萬(wàn)套保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，既是經(jīng)濟(jì)任務(wù)又是政治任務(wù)。各地必須在11月底前全部開工，確保年內(nèi)基本建成400萬(wàn)套以上?！睋?jù)住建部匡算，建設(shè)1000萬(wàn)套保障房，所需資金約為1.3萬(wàn)億元左右，其中中央財(cái)政撥款1292.66億元，占比不到10％，余下部分需地方自籌。周政華先生認(rèn)為：由于經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、拆遷安置房，地方政府已經(jīng)形成了“政府低價(jià)供地－開發(fā)商開發(fā)－符合條件的居民購(gòu)買”的成熟模式，整個(gè)過程無(wú)須財(cái)政資金扶持；故而真正考驗(yàn)地方政府者，為380萬(wàn)套公租房和廉租房，其所需資金為5000億元左右，需地方融資3700億元左右?？梢灶A(yù)見，由于保障房建設(shè)會(huì)直接沖擊中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)而影響地方政府的土地出讓金等財(cái)政收入。故而，要求地方政府耗費(fèi)財(cái)政資金進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，似無(wú)異于“與虎謀皮”。尤其是，所謂經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等保障性住房之建設(shè)，不僅蘊(yùn)含了權(quán)力尋租的巨大空間，亦隱含著國(guó)有資產(chǎn)巨額流失之可能。唯廉租房、公租房較為符合社會(huì)福利之目的，卻又面臨資金短缺、質(zhì)量堪憂等困境。因此，在當(dāng)前地方財(cái)政管理模式尚未有效轉(zhuǎn)型的條件下，保障性安居工程建設(shè)的實(shí)際效果實(shí)難以預(yù)料。為此，通過立法設(shè)定地方財(cái)政支出的構(gòu)成比例及具體項(xiàng)目，并賦予人民通過司法訴訟尋求給付對(duì)待之權(quán)利，以適當(dāng)擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算的外部效力，促進(jìn)地方財(cái)政支出制度的法治化，或許是現(xiàn)階段消減地方土地財(cái)政之消極效應(yīng)的可行之道。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，對(duì)于憲法上“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”與基本權(quán)利條款之效力沖突，最終只能通過地方民主制度建設(shè)，在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的民主化、公共化，方可實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政制度的歷史轉(zhuǎn)型。
尾注：
1.樊綱、武良成主編：《城市化：一系列公共政策的集合》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第298－300頁(yè)。
2.財(cái)政部在一份文件中指出：“各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市（以下稱地區(qū)）根據(jù)中央對(duì)省級(jí)的分稅制財(cái)政管理體制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，相繼制定了省以下財(cái)政體制辦法。這些辦法不同程度地體現(xiàn)了分稅制的總體要求。但是，有些地區(qū)在地方各級(jí)政府之間的縱向財(cái)力分配方面還存在明顯不合理因素，在稅種劃分、稅收返還操作辦法等方面還存在一些問題，為進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，提出以下指導(dǎo)性意見：為了保證分稅制財(cái)政體制框架的完整性，各地區(qū)要參照中央對(duì)省級(jí)分稅制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，將分稅制體制落實(shí)到市、縣級(jí)，有條件的地區(qū)可落實(shí)到鄉(xiāng)級(jí)?！眳⒁姟敦?cái)政部關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見的通知》（財(cái)?shù)刈諿1996]24號(hào)文），財(cái)政部1996年3月26日頒布。
3.李萍主編：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系圖解》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第134頁(yè)，第153頁(yè)。
4.陳國(guó)福、卿志瓊：《財(cái)政幻覺下的中國(guó)土地財(cái)政——一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《南開學(xué)報(bào)》2009年第1期。
5.參見《朱镕基清華談話曝光 提及房地產(chǎn)和地方政府》，引自香港鳳凰網(wǎng)，網(wǎng)址：http://house.ifeng.com/video/detail_2011_05/26/6641314_0.shtml，訪問時(shí)間：2011年8月1日。
6.王爾德、郭一信、劉倩伶：《賀鏗：分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等是偽命題》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2011年8月3日。
7.樊勇：《縣級(jí)稅收：增長(zhǎng)速度雖快但穩(wěn)定性不強(qiáng)》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2010年11月3日。
8.林毅夫、蔡昉、李周著：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海三聯(lián)書店1999年版，第38頁(yè)。
9.關(guān)于“趕超型戰(zhàn)略”在中國(guó)憲法文本上的體現(xiàn)及其具體內(nèi)容，請(qǐng)參見周剛志：《中國(guó)憲法文本上的“和平發(fā)展”戰(zhàn)略條款》，《太平洋學(xué)報(bào)》2010年第4期。
10.朱鋼、譚秋成、張軍：《鄉(xiāng)村債務(wù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第49頁(yè)。
11.王鐵軍編著：《中國(guó)地方政府融資22種模式》，中國(guó)金融出版社2006年版，第8－9頁(yè)。
12.張五常著：《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社2009年版，第144－145頁(yè)。
13.劉亞平著：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第1頁(yè)，第102頁(yè)。
14.嘉禾縣珠泉商貿(mào)城是一個(gè)以商業(yè)營(yíng)業(yè)用地為主的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，累計(jì)投資達(dá)1.5億元，位處嘉禾縣城最中心地帶，工程占地總面積超過12萬(wàn)平方米。2003年9月30日，珠泉商貿(mào)城置業(yè)有限公司在沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的條件下，以每平方米30元的價(jià)格得到土地使用權(quán)。在此之前的8月7日，嘉禾縣委、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字［2003］第136號(hào)文”，要求全縣黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，對(duì)珠泉商貿(mào)城拆遷對(duì)象做好所謂“四包”工作，即：包在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評(píng)估工作、簽好補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件；包協(xié)助做好妥善安置工作；不無(wú)理取鬧、尋釁滋事；不參與集體上訪和聯(lián)名告狀。對(duì)不能落實(shí)“四包”工作的公職人員，將實(shí)行“兩停”處理，即暫停原單位工作、停發(fā)工資。凡有親屬屬于珠泉商貿(mào)城拆遷對(duì)象的公職人員，如果不能說(shuō)服自己的親屬按縣里要求卷鋪蓋走人，那就要被開除或下放到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作。自政策出臺(tái)以后，已有160多名公職人員被牽連，先后對(duì)11名公職人員進(jìn)行了降職、調(diào)離原工作崗位到邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等待處理。本案被《新京報(bào)》、中央電視臺(tái)等媒體曝光之后，嘉禾縣委、縣政府才下發(fā)通知廢止所謂“四包”、“兩停”政策。參見楊小君編：《重大行政案件選編》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第388－390頁(yè)。
15.徐德富、涂云龍：《我國(guó)地方政府的“土地財(cái)政”行為分析》，《現(xiàn)代商業(yè)》2007年第1期。
16.Janet Ellen Stearns．Voluntary Bond．The impact of habitatⅡon U.S. housing policy．Saint Louis University Public Law Review 1997．419．
17.廉思主編：《蟻?zhàn)澹捍髮W(xué)畢業(yè)生聚居村實(shí)錄》，廣西師范大學(xué)出版社2009年版，第61頁(yè)。
18.葛克昌著：《稅法基本問題－財(cái)政憲法篇》，元照出版公司2005年版，第157頁(yè)。
19.寇鐵軍著：《中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1996年版，第97頁(yè)。
20.中華人民共和國(guó)財(cái)政部編：《中國(guó)財(cái)政基本情況（2008）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。
21.劉英：《中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行情況、問題及建議》，載于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)調(diào)研室編：《中外專家論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第29頁(yè)。
22.張啟春著：《中國(guó)區(qū)域差距與政府調(diào)控——財(cái)政平衡機(jī)制和支持系統(tǒng)》，商務(wù)印書館2005年版，第179頁(yè)。
23.2008年中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付資金僅有3404億元，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則高達(dá)8888.31億元，中央對(duì)地方的稅收返還亦高達(dá)4271.19億元。參見中華人民共和國(guó)財(cái)政部編：《中國(guó)財(cái)政基本情況（2008）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。
24.劉溶滄、趙志耘主編：《中國(guó)財(cái)政理論前沿Ⅱ》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第4－5頁(yè)。
25.高培勇：《前言》，載于高培勇主編：《公共財(cái)政：經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說(shuō)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第2頁(yè)。
26.參見中華人民共和國(guó)財(cái)政部編：《中國(guó)財(cái)政基本情況（2008）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第23－24頁(yè)。
27.據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道，自2008年國(guó)務(wù)院推出4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激方案后，在一周之內(nèi)，各地政府也紛紛宣布大規(guī)模投資計(jì)劃，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年年底，各省市的投資總額已經(jīng)超過10萬(wàn)億。參見《各省市地方政府宣布投資總額已超過10萬(wàn)億》，引自“環(huán)球網(wǎng)”，網(wǎng)址：http://china.huanqiu.com/roll/2008-11/291327.html，訪問時(shí)間：2011年5月1日。
28.財(cái)政學(xué)者認(rèn)為：“或有負(fù)債”是指由于過去事項(xiàng)或既存事實(shí)引起的各類潛在義務(wù)，履行這些義務(wù)可能導(dǎo)致政府支出壓力加大。目前，地方政府的或有負(fù)債主要包括“顯性或有負(fù)債”與“隱性或有負(fù)債”兩種，其中前者主要包括“地方企事業(yè)單位使用的外國(guó)政府貸款”、“國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金”、“地方政府擔(dān)?！薄ⅰ昂藢?shí)的糧食企業(yè)虧損掛帳”、“公益性國(guó)有企業(yè)的救助”、“社會(huì)保障資金收支缺口”、“地方政府成立的為政府融資服務(wù)的金融公司的不良資產(chǎn)”，后者主要有“地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)”、“下級(jí)政府的財(cái)政收支缺口和債務(wù)”、“一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)虧損和其債務(wù)最后清償”、“對(duì)非公共部門債務(wù)的清償”等等。參見劉尚希、于國(guó)安主編：《地方政府或有負(fù)債：隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版，第4－19頁(yè)。
29.詹向陽(yáng)：《論中國(guó)不良債權(quán)債務(wù)的化解》，中國(guó)金融出版社2000年版，第75、77、89頁(yè)。
30.周政華：《保障房大躍進(jìn)》，《中國(guó)新聞周刊》2011年8月22日，第22－24頁(yè)。
注：如需援引，請(qǐng)以《北方法學(xué)》2014年第1期發(fā)表的稿件為準(zhǔn)。