2016年，是文化法治建設(shè)實現(xiàn)重大突破的一年。11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》；12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了文化領(lǐng)域基礎(chǔ)性、全局性的重要法律——《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》；此外，一大批文化領(lǐng)域的規(guī)章也頒布施行，文化立法步伐明顯加快。與此同時，文化界、法學(xué)界的專家、學(xué)者圍繞文化法治建設(shè)一般理論、公共圖書館和全民閱讀法律、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律以及文化遺產(chǎn)法律的相關(guān)問題深入開展研究，積極建言獻(xiàn)策，出現(xiàn)了百花齊放、百家爭鳴的良好局面。

一、文化法治一般理論研究別開生面

一年來，文化法治一般理論研究呈現(xiàn)出層次高、視角廣、觀點新的顯著特點。

高層專家針對立法如何為提升文化軟實力提供保障展開了深入研究。有專家指出，在目前頒行的240多部法律中，文化顯然處于滯后狀態(tài)。文化創(chuàng)造、生產(chǎn)、流通、傳播、使用、管理多數(shù)環(huán)節(jié)處于法律規(guī)范缺失狀態(tài)，現(xiàn)行管理主要依據(jù)的是分業(yè)管理的行政法規(guī)和部門規(guī)章，標(biāo)準(zhǔn)不一，尺度不同，人為的色彩太濃厚，在市場和傳播上造成很大混亂，嚴(yán)重影響我國文化建設(shè)的整體推進(jìn)。解決這些問題的正確方向，就是加快文化立法，只有依據(jù)法律管理和規(guī)范文化產(chǎn)品的創(chuàng)作生產(chǎn)、文化市場的公平交易、文化活動的健康進(jìn)行和文化信息的有序傳播，才能為中華民族的偉大復(fù)興創(chuàng)造和提供正能量。

還有專家指出，經(jīng)過十多年的改革發(fā)展，我國文化總體上分為六大體系：一是文化傳承保護(hù)體系，二是文化公共服務(wù)體系，三是文化產(chǎn)業(yè)體系，四是文化精神創(chuàng)造體系，五是文化市場和傳播體系，六是文化管理和執(zhí)法體系。在上述六大體系中，六分之一的法律，解決不了六分之五的問題，更談不上“先立法后改革”、一切“重大改革都要于法有據(jù)”。當(dāng)前，全面建成小康社會的決勝階段已經(jīng)來臨，在公共文化服務(wù)保障立法和文化軟實力的提升上必須邁出更加堅強(qiáng)有力的步伐，這也是落實“五大發(fā)展理念”,協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”的重要體現(xiàn)，是全面依法治國的要求。為此，文化立法必須擔(dān)負(fù)起下列應(yīng)有的責(zé)任：保障我國文化戰(zhàn)略實現(xiàn)，保障我國文化安全，保障人民基本文化權(quán)益，維護(hù)公民文化權(quán)利。

有學(xué)者提出，國家文化安全法制建設(shè)是國家政治安全實現(xiàn)的根本保障，是一項系統(tǒng)工程，也是一個完備的國家文化法制體系，其構(gòu)成層級是憲法、國家安全法、文化基本法、文化義務(wù)法、文化安全專門法。其中，文化基本法是總體國家文化安全立法，具有綜合性、全局性、基礎(chǔ)性特征，解決的是國家文化發(fā)展全局性問題，是依法維護(hù)國家文化安全的總綱。文化義務(wù)法著重解決國家文化安全與社會及公民個人文化權(quán)利與義務(wù)的相互關(guān)系，目的是建立維護(hù)國家文化安全所必不可少的安全屏障。文化安全專門法是依據(jù)憲法、國家安全法、國家文化基本法和反分裂國家法等法律制定的針對具體文化領(lǐng)域的文化安全法，解決的是國家文化安全領(lǐng)域里的專門性問題，是依法維護(hù)國家文化安全的具體措施，具有鮮明的可執(zhí)行性、可操作性。國家政治安全的實現(xiàn)則以上述國家文化安全法制體系建設(shè)為保障。

還有學(xué)者提出，文化法治建設(shè)的全過程，必須貫徹保障公民文化權(quán)利原則、維護(hù)國家文化安全原則、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相統(tǒng)一原則等。

在研究方法和內(nèi)容方面，有學(xué)者提出，首先要加強(qiáng)對文化立法發(fā)展史的研究，挖掘出我國文化立法的歷史淵源。其次要根據(jù)馬克思主義關(guān)于事物發(fā)展的辯證規(guī)律，對文化發(fā)展規(guī)律進(jìn)行深入分析，加強(qiáng)文化立法理論與法律體系中其他領(lǐng)域法的協(xié)調(diào)性研究。最后要加強(qiáng)研究我國文化立法與西方發(fā)達(dá)國家的文化立法之間的差距。

2015年3月15日，《中華人民共和國立法法》修改后，地方立法權(quán)改革問題成為亟需進(jìn)一步研究的重要議題。一年來，我國地方文化立法研究出現(xiàn)了突出亮點。

有學(xué)者認(rèn)為，地方文化立法的研究具有兩大顯見的現(xiàn)實意義：一是為下一步制定國家層面文化領(lǐng)域相關(guān)“基本法”提供經(jīng)驗、奠定基礎(chǔ)。二是有利于進(jìn)一步挖掘和發(fā)展地方文化特色，保障文化多元，促進(jìn)文化繁榮發(fā)展。

有學(xué)者分析認(rèn)為，我國地方文化立法普遍存在的問題包括：地方文化立法數(shù)量總體偏少，西部地區(qū)文化立法內(nèi)容單一，偏重用行政手段管理，公共文化權(quán)利的保障不充分，地方在文化產(chǎn)業(yè)振興立法方面淺嘗輒止，文化市場相關(guān)立法陳舊滯后。為此，提出地方文化立法發(fā)展完善的如下建議：在宏觀方面，要增強(qiáng)文化立法的科學(xué)性，自治地方要充分使用立法自治權(quán)促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕l(fā)展，應(yīng)著力做好立法評估、立法修改、立法廢止工作。在微觀方面，要明確文化立法的指導(dǎo)原則，應(yīng)凸顯和保護(hù)地方文化，需加快文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域立法，西部地區(qū)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整立法結(jié)構(gòu)。

還有學(xué)者專門開展了《海南省文化產(chǎn)業(yè)地方立法探究》，認(rèn)為海南文化產(chǎn)業(yè)取得較快發(fā)展，但尚存在總量小、結(jié)構(gòu)不合理、投入有限等發(fā)展困難，為發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢，提出五項立法建議：一是通過地方立法保障文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的資金。二是大力促進(jìn)文化與旅游、科技以及信息、物流、建筑等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值。三是針對海南文化企業(yè)“小、弱、散”等特點，地方立法應(yīng)積極推動企業(yè)的兼并重組，組建綜合性傳媒集團(tuán)、文化產(chǎn)業(yè)投資控股集團(tuán)、出版文化集團(tuán)、演藝集團(tuán)和影視集團(tuán)，培育骨干文化企業(yè)。四是針對海南文化產(chǎn)業(yè)人才稀缺的困難，著重建立和完善文化產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)機(jī)制，并規(guī)定將文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)和引進(jìn)納入人才管理規(guī)劃。五是通過地方立法促進(jìn)文化消費(fèi)。

2016年，對于文化權(quán)利的研究成為備受全社會、特別是理論界關(guān)注的另一大亮點。文化權(quán)利制度保障的研究屬于一個相對比較新的研究領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為，建立和完善我國公民文化權(quán)利制度對文化法治建設(shè)意義重大。

有學(xué)者提出，目前我國公共文化服務(wù)體系建構(gòu)過程中取得的成就包括：公民特別是中西部地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)公民參與文化活動的權(quán)利得以保障、公民享有開展文化創(chuàng)造與文化成果受保護(hù)的權(quán)利。但也應(yīng)看到發(fā)展中存在下列的問題：公民文化權(quán)利保障缺乏充分的法律保護(hù)、公民的文化平等權(quán)不能充分實現(xiàn)、文化責(zé)任缺失、文化資金投入不足、文化供給與民眾需求不對接。為此，提出下列完善法律、保障公民文化權(quán)利實現(xiàn)的建議：一是從完善憲法保障體系來看，要在一定程度上完善公民文化權(quán)利的保障內(nèi)容。憲法對于參與文化活動權(quán)等有所規(guī)定，但是仍舊缺乏關(guān)于公民文化權(quán)利的界定，因此應(yīng)當(dāng)重點加以完善。二是從加大文化權(quán)利的立法保障來看，應(yīng)制定文化設(shè)施的專門性法律，如《公共圖書館法》、《博物館法》等。三是完善公民文化權(quán)利的救濟(jì)途徑，這是當(dāng)前亟需完善的問題，應(yīng)設(shè)置國家補(bǔ)償與賠償機(jī)制。

二、公共圖書館、全民閱讀法律研究亮點頻現(xiàn)

2015年12月9日，《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）向社會公開征求意見后，得到圖書館學(xué)界的熱烈響應(yīng)。專家學(xué)者一致認(rèn)為，征求意見稿在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、推動公共圖書館事業(yè)社會化發(fā)展、規(guī)范公共圖書館設(shè)立條件、推動公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)、確立政府對公共圖書館的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助與服務(wù)績效掛鉤的原則等諸多方面有突破、有特點，體現(xiàn)了符合社會發(fā)展規(guī)律的建館治館理念，遵循了以人為本、全面協(xié)調(diào)發(fā)展的法治精神，凸顯了圖書館立法的先進(jìn)性和進(jìn)步性。

但業(yè)界普遍認(rèn)為，征求意見稿仍存不足，有待完善。從法律角度看，立法技術(shù)和質(zhì)量有待完善，法律概念使用缺乏同一性，法律語言邏輯不嚴(yán)密，法言法語使用不嚴(yán)謹(jǐn)，法律規(guī)范操作性不強(qiáng)。從圖書館事業(yè)發(fā)展角度看，偏重于傳統(tǒng)圖書館，數(shù)字圖書館建設(shè)未得到足夠重視，職業(yè)資格寬松，缺少館員權(quán)益保障條款，財政經(jīng)費(fèi)規(guī)定過于原則。

筆者將相關(guān)修改建議歸納如下：

一、關(guān)于立法目的。建議修改為“為保障公民平等自由獲取信息知識的權(quán)利，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，提高社會文明程度，制定本法”，以體現(xiàn)保障公民基本文化權(quán)益的思想。

二、第二條，關(guān)于公共圖書館的界定。一是認(rèn)為公共圖書館“提供閱讀服務(wù)為主要目的”的說法不全面，認(rèn)為我國公共圖書館服務(wù)早已超越了單一的“提供閱讀服務(wù)”，故應(yīng)根據(jù)實際情況予以修改、完善。二是認(rèn)為應(yīng)將現(xiàn)有對公共圖書館的界定表述為“本法所稱公共圖書館，是指由政府、公民、法人或者其他組織設(shè)立的向公民普遍開放的圖書館”。三是認(rèn)為用“非營利組織”一詞作為中心詞來界定公共圖書館不妥。建議改用以下兩種表述方式中的一種，即“本法所稱公共圖書館，是指以保存社會記憶、傳播文化知識為目的，通過收集、整理、保藏、研究與傳播等方法，向公眾開放并依法登記的非營利組織。包括……”或“本法所稱公共圖書館，是指通過收集、整理、保藏、研究與傳播等方法，實現(xiàn)保存社會記憶、傳播文化知識目的，向公眾開放并依法登記的非營利組織。包括……”。此外,還應(yīng)明確本法所稱的公共圖書館是否包括國家圖書館或至少明確本法是否適用于國家圖書館。

三、很多條文事實上依然是針對政府設(shè)立的公共圖書館，不適用于或無法適用于民辦圖書館，如第十四條、第十六條、第十九條、第二十三條、第二十五條、第二十八條、第三十二條第一款、第三十五條、第三十六條等。

四、征求意見稿將公共圖書館的職能分散體現(xiàn)在各章節(jié)條款中，建議設(shè)立單獨(dú)條

五、第十條，建議刪除該條款，原因是單獨(dú)設(shè)立少兒圖書館問題，目前尚存比較大的爭議，。

六、第十六條，建議明確規(guī)定公共圖書館館長和工作人員的任職條件。

七、第十八條，建議修改為“根據(jù)各地實際情況設(shè)立基層圖書館或圖書室”，并明確規(guī)定政府的建設(shè)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)投入等。

八、第二十條，建議刪除“接受呈繳”作為公共圖書館收集文獻(xiàn)資源途徑之一的規(guī)定；

九、第二十一條，建議修改為“公共圖書館不得采集、入藏來源不明或來源不合法的文獻(xiàn)”或刪去此條。

十、第二十二條，建議明確出版單位只須向省級以上公共圖書館呈繳，或規(guī)定出版者只需要向指定的公共圖書館繳送出版物，同時規(guī)定受繳圖書館應(yīng)當(dāng)負(fù)有長期保存、編撰國家書目以及提供合理利用的義務(wù)。

十一、第二十五條，建議文獻(xiàn)處置的具體辦法由圖書館制訂，無需文化行政主管部門的介入。

十二、第二十九條，建議修改為“公共圖書館都應(yīng)免費(fèi)提供基本參考咨詢服務(wù),或根據(jù)條件免費(fèi)提供不同層次的參考咨詢服務(wù)?！?/span>

十三、第三十一條，建議修改為提供“數(shù)字信息服務(wù)”。

十四、在第三十一條與第三十二條之間建議增加一條，具體內(nèi)容為：“政府設(shè)立的公共圖書館，應(yīng)當(dāng)積極通過館際互借、文獻(xiàn)提供等方式向公眾提供館藏文獻(xiàn)信息資源，有條件的可以提供向其他圖書館代查代借本館缺藏文獻(xiàn)信息資源的服務(wù)。”

十五、在第三十二條與第三十三條之間建議增加一條，具體內(nèi)容為：“民族地區(qū)由政府設(shè)立的公共圖書館，應(yīng)當(dāng)向公眾提供當(dāng)?shù)赝ㄓ玫拿褡逭Z言文字的文獻(xiàn)信息資源和服務(wù)?！?/span>

十六、第三十四條，建議修改為“遵守公共圖書館的相關(guān)規(guī)章制度?！?/span>

十七、第三十五條，建議修改為“公共圖書館應(yīng)當(dāng)向公眾公告本館的服務(wù)內(nèi)容、開放時間、借閱規(guī)則及其他與公共圖書館服務(wù)或讀者權(quán)益相關(guān)的規(guī)章制度等”，或“公共圖書館在國家法定節(jié)假日、公休日應(yīng)有開放時間”。主要考慮是公共資源的合理有效利用和公共圖書館工作人員的權(quán)益保障。

十八、第三十六條，建議修改為“國務(wù)院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)委托中立的第三方對公共圖書館服務(wù)進(jìn)行績效考核?！?/span>

十九、在適當(dāng)位置建議增加一條，具體內(nèi)容為：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)建立和完善相關(guān)的規(guī)章制度；制定的規(guī)章制度包含對違規(guī)讀者的罰則的，應(yīng)報文化主管部門備案。”

二十、在法律責(zé)任一章中，建議增加一條規(guī)定，明確讀者違反本法相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任。

此外，多位學(xué)者還圍繞我國圖書館法治建設(shè)開展了研究，主要研究領(lǐng)域涉及公共圖書館與讀者法律關(guān)系、公共圖書館對公民信息獲取權(quán)的保障、《公共圖書館法》出版物送存制度、數(shù)字時代公共圖書館合理使用制度、我國公共圖書館用戶違規(guī)行為處置、公共圖書館依法治館及圖書館員權(quán)利。

令人欣喜的是，一些學(xué)者深入研究了我國地方圖書館立法，發(fā)表了基于讀者權(quán)利保障的地方圖書館法規(guī)調(diào)查與分析、論我國地方性圖書館立法關(guān)于出版物呈繳制度的規(guī)定、我國14部地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章比較研究、我國地方性圖書館立法中的量化規(guī)定、我國圖書館地方性法規(guī)之讀者權(quán)利保護(hù)研究以及專門研究廣州市、湖北省、四川省公共圖書館條例的新成果，豐富了圖書館法律研究的內(nèi)容。

值得肯定的是，仍有學(xué)者繼續(xù)研究國外圖書館立法進(jìn)程和特點、英國的圖書館立法、國內(nèi)外公共圖書館殘疾人服務(wù)法律環(huán)境、國外圖書館服務(wù)中面向未成年人的權(quán)利保護(hù)體系、國外主要國家圖書館理事會制度的政策法律保障體系、美國公共圖書館理事會制度的立法基礎(chǔ)以及中俄、中美圖書館立法比較等內(nèi)容。上述研究成果通過分析比較中外圖書館的立法脈絡(luò)和特點，揭示出對我國制定和實施《公共圖書館法》的啟示，從而拓寬了圖書館法律研究的視野。

2016年2月15日，國家新聞出版廣電總局根據(jù)國務(wù)院立法工作計劃起草的《全民閱讀促進(jìn)條例》（征求意見稿）向社會公開征求意見。征求意見稿分為總則、全民閱讀服務(wù)、重點群體閱讀保障、促進(jìn)措施、法律責(zé)任和附則共6章37條。

學(xué)術(shù)界針對全民閱讀的法律問題展開了各具特色的研究。有學(xué)者從公民閱讀權(quán)利概念的演變、協(xié)同與發(fā)展角度得出構(gòu)成公民閱讀權(quán)利的要素包括：利益、主張或要求、資格、力量、自由，并認(rèn)為我國保障公民閱讀權(quán)利存在如下問題：公共閱讀服務(wù)體系發(fā)展不均衡、弱勢群體的公民閱讀權(quán)利缺失、尚未形成全民閱讀的良好氛圍、閱讀能力有待提高、閱讀立法困難重重。也有學(xué)者認(rèn)為，從法律的本質(zhì)來講，權(quán)利的主體具有平等性和公平性，實現(xiàn)閱讀數(shù)量和質(zhì)量上的普遍均等化，尤其是滿足特殊群體的閱讀需求，是全民閱讀法治化的核心。還有多位學(xué)者研究了國外全民閱讀相關(guān)立法，指出國外的經(jīng)驗已經(jīng)證明，閱讀權(quán)利保障法治化是通往理想閱讀狀態(tài)的可行路徑，同時指出國外全民閱讀立法“同”大于“異”，其對我國的啟示意義在于：兒童優(yōu)先、保障特殊、資金扶持、活動助力、教育為基、硬件配套。另有學(xué)者以域外閱讀立法的比較與法文化啟示為視角，分析了我國閱讀立法的優(yōu)勢特色，指出中國閱讀立法更應(yīng)當(dāng)重視社會文化的營造，并提出下列具體建議：強(qiáng)化對知識產(chǎn)權(quán)、原始創(chuàng)新能力的鼓勵和保護(hù)；發(fā)揮行業(yè)在閱讀推廣中的積極作用，規(guī)范市場規(guī)則；進(jìn)一步發(fā)揮和引導(dǎo)社會主體的作用；更加重視家庭在閱讀促進(jìn)中的作用，加大對家庭閱讀計劃的指導(dǎo)和資助；加強(qiáng)學(xué)術(shù)性評估和社會性評價，充分發(fā)揮新聞媒體宣導(dǎo)作用等。

將保障公民閱讀權(quán)利與圖書館制度建設(shè)相結(jié)合開展研究是本年度一個新的研究領(lǐng)域，有學(xué)者專門研究了與公民閱讀權(quán)利相關(guān)的圖書館制度建設(shè)的基本內(nèi)容與保障機(jī)制。

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