論行政裁判中的請求權方法
周剛志 杜陽*
摘 要：我國行政裁判實踐中，主要存在“行政行為分析方法”與“行政法律關系分析方法”等兩種方法。民法上成熟而嚴謹的“請求權方法”可以引入行政裁判，通過行政法上“公法權利之甄別”、“請求權基礎之檢索”和“公法限制之審查”等步驟予以適用。但是，行政裁判上請求權分析方法還存在“規(guī)范缺失”、“視野偏狹”等問題，需要對傳統的行政行為分析方法相對接，并適當引入“正當程序”和“公共政策”等考量因素。
關鍵詞：行政裁判 請求權 行政行為 行政法律關系
作者簡介：周剛志，中南大學法學院教授，博士生導師，法學博士，中國文化法研究中心執(zhí)行主任；杜陽，中南大學法學院博士研究生。
近年來，“裁判方法論”或“審判方法論”頗受民法學者關注，其一般意義上泛指“法律適用的方法”及“事實認定的方法”。[1]亦有學者稱之為“處理實例題”之方法，并強調“請求權方法”的重要價值：“請求權基礎的尋找，是處理實例題的核心工作。在某種意義上，甚至可以說，實例解答，就在于尋找請求權基礎?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[2]然則，長期以來此種方法均局限于民事裁判方法論之中，很少見諸我國大陸地區(qū)行政法學者的理論著述。
在2001年“方某等688人訴杭州市人民政府”案、“喬某訴鐵道部春運期間火車票漲價”案等案件中，“（具體）行政行為的構成與效力”之認定，而非“請求權基礎”之尋找，構成了中國行政裁判的核心爭議問題。[3]不過，近年來行政合同、行政給付等新型行政行為形態(tài)的涌現，“治安承諾制”等新型行政契約的應用，法院在“政府信息公開”等相關糾紛的裁決中，傳統的行政行為分析方法更是面臨“捉襟見肘”的困境。[4]尤其是2017年《行政訴訟法》修訂以后，行政裁判之權利救濟的功能更為凸顯。有學者認為：“公法請求權的確認和保護，對基礎性公法權利的實現具有重要意義；只有實現對公法請求權的全面保護，方可實現對基礎性公法權利的全面保護?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[5]在當今時代，源于民法、在域外行政法上已經得到廣泛應用、具備成熟原理的“請求權方法”，已經成為中國行政裁判方法中富有爭議卻具有廣闊應用前景的一種理論方法，需要我們深入研究。
一、行政裁判方法的傳統模式
受民法、刑法等學科的影響，近年來中國行政法學者對于案例分析法之深入研究，有學者概括出了“法律關系分析法”、“請求權基礎分析法”和“多元化分析模式”等分析模式。[6]亦有學者認為，傳統行政法學“權利與救濟”分析視角具有相當之局限性，需要引入“制度與程序”或“政策與策略”這兩個層次，因而提出了所謂“三層次分析法”。[7]然則，從行政裁判實踐來看，我國司法實務界應用時間最為長久、影響力最大的裁判方法，當推“行政行為分析方法”與“行政法律關系分析方法”。
（一）行政行為分析法
如前揭所述，鑒于“行政行為”之成立是行政案件受理之前提，“行政行為分析方法”實為行政裁判的基本方法之一。臺灣地區(qū)行政法學者賴恒盈即認為，自德國奧托·邁耶以來的傳統行政法學有兩個理論特征，即“公法與私法二元論”，“行政行為核心論”；“此種以行政處分為核心所構架的行政法體系，因與德日早期行政裁判制度采取列舉主義以及抗告訴訟構造，有相當關系，故有所謂‘無行政處分即無權利保護’之語?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[8]此種觀點亦適用于我國臺灣地區(qū)和大陸地區(qū)。不同者在于，濫觴于法國行政法學的中國大陸地區(qū)行政法學，經由王名揚先生的闡述，其核心概念即“具體行政行為”，從1989年《行政訴訟法》第2條所采用，從此至2017年期間，決定著我國行政訴訟和行政復議受案范圍。因此，我國行政法學者，圍繞具體行政行為的認定標準等問題，尤其是“具體行政行為”與“抽象行政行為”的區(qū)分標準等問題，產生了諸多觀點分歧與理論爭議。[9]2017年修訂后的《行政訴訟法》，以“行政行為”概念取代了原有的“具體行政行為”概念，但是“行政行為”的認定標準及分析方法依然是當前我國行政法學的重要裁判方法之一。。
長期以來，行政行為的“成立要件”或者“構成要素”理論，作為行政裁判中判斷行政行為之基本性質的理論基準，在中國行政法理論和實務中具有重要之意義。[10]然則，自從1991年最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》試圖界定“具體行政行為”概念屢受詬病以后，1999年《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》并沒有直接界定“具體行政行為”的內涵，而是采取了“排除法”的方式，保留了“具體行政行為”概念界定及行政案件受理的彈性空間。2017年《行政訴訟法》修訂以后，最高人民法院沿襲了這一司法實踐經驗，在隨后的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條、第2條依然采用了“列舉排除”方式，保留了“行政行為”概念的解釋余地。原《行政訴訟法》第54條，2017年修訂后《行政訴訟法》第70條至第75條以規(guī)定“判決類型”的方式，也列舉了“行政行為”的“違法形態(tài)”及類型，成為法律實務界與理論界分析行政行為違法的甄別標準。1989年《行政訴訟法》所確立的是“客觀訴訟”制度還是“主觀訴訟”制度，或者兼而有之？我國行政法學者對于這一領域可能還存在諸多爭議。[11]但是，原《行政訴訟法》第一條的立法目的“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”；在2017年修改為“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權?！逼渲性黾恿恕凹皶r解決行政爭議”，卻刪除了“維護（行政機關依法行使職權）”，其中的含義不言自明。在行政審判實踐中，最高人民法院對于“具體行政行為”、“行政行為”的界定方法及而“行政行為”的甄別標準及其“違法性”判斷標準，一直是行政裁判中的重要問題；行政訴訟的受案范圍卻在隨著時代的發(fā)展而逐步擴大，在彰顯出我國行政裁判之“保護人民合法權益”法律精神的同時，亦得體現出“行政違法行為”與“行政侵權行為”的交叉與重疊之特征。如此，則“請求權方法”之適用，并非構成對“行政行為分析方法”之反動，恰恰可能構成對其之“反哺”，可以輔助人民法院甄別與判斷行政行為之合法與否。
（二）行政法律關系分析法
如前揭所述，在行政管理實踐中，因“行政行為”、尤其是“違法行政行為”而導致行政法律關系之產生、變更與消滅，乃行政訴訟之主因。但是，“行政法律關系之發(fā)生直接源于法律或其他抽象規(guī)范之規(guī)定，而無涉當事人之意思者，并不少見。”[12]因此，在“行政國家”日益盛行的當今時代，“行政行為分析法”逐漸暴露出其諸多局限。我國臺灣地區(qū)行政法學者賴恒盈認為：“傳統行政法學以行政行為形式為其阿基米德支點，且仍舊占有今日德國通說地位。反之，于現代行政法學方法論之反省上，當前日本主流學說系以行政過程論作為此一支點；德國有力學說（目前仍屬少數說）則多以行政行為形式論與行政法律關系論共同構成該支點者，其情形類似于以‘行政行為形式論’與‘公權理論’共同構成傳統行政法學說理論般，而少有主張單純以行政法律關系為唯一支點者。”[13]這說明，近年來行政法律關系理論的興起，正在對傳統以行政行為為核心的行政法教義學體系構成挑戰(zhàn)和沖擊。當然，所謂“行政法律關系”，行政法學者多認為它是公共權力與公民權利之間的關系，有學者即明確指出；“公共權力與公民權利這對范疇的矛盾運動，也自然成了貫穿公法制度變遷的基本主線和推動公法制度發(fā)展的根本動力?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[14]我國臺灣地區(qū)的行政法學者深受德國行政法學影響，亦對此種觀點持相同或相似之立場。[15]由此可見，在傳統公法學體系中，“權力”與“權利”成為公共組織與社會個體對峙的基本標識（有學者稱之為“基本范疇”），國家被認為是公權力主體而非公權利主體。依據這一學說，“人民”居于行政法律關系之公權利主體一方，當然因此而擁有相應之請求權。但是，從“行政法律關系分析”論者的著述，其著眼點主要是重新尋找行政法基礎理論的“阿基米德點”。[16]此為行政法基礎理論重構之“學術雄心”，其意并不局限于“行政裁判方法論”本身。至于行政法上的主體范圍之擴張（譬如，將行政行為所影響之“第三人”納入行政法律關系主體范圍），以及厘清行政法規(guī)范與民法規(guī)范之間“相輔相成”的關系，等等，乃是這一理論發(fā)展的自然之結果。[17]因此，此種學說雖然“請求權分析法”的應用提供了理論發(fā)展的空間，卻并未明確從“裁判方法論”視角闡發(fā)行政法主體之權利的應用價值。
進而言之，“行政法律關系分析”論者提出“宜承認私人有行政法上請求權”，乃至提出“如無法律之明文依據，亦不應承認得以行政處分排除私法請求權之行使”。[18]但是，他們始終堅持了“行政行為分析法”上行政主體之單方處分權的基本立場，并未將“行政處分權”視為一種兼具“形成權”、“請求權”權能的“行政權利”。然則，如果我們以詞源學視角對“權利”（right）一詞作歷史源流的考證，則“權力”（power）一詞亦可作為“權利”的特殊類型含攝于其中。譬如，美國法學家霍菲爾德認為，“權利”（right）一詞通常被不加選擇地適用于各種場合，其含義涵蓋了諸如“特權”（privilege）、“權力”（power）、“豁免權”（immunity）等等，而非其本身的狹義內涵。[19]因此，在英美普通法語境中，“權利”實際上包含了“權力”。此外，我國大陸地區(qū)學者李貴連亦認為，“權利”一詞，雖然在中國古代典籍中亦曾有所體現，但是具有現代意義則源于清末在華傳教士丁韙良等人的譯著，他們在《萬國公法》一書中廣泛使用不同于古典意義的“權利”。在后來的譯著《公法便覽》一書中，丁韙良于“凡例”中特別指出：“權”、“權利”的含義包含兩個部分，即“有司所操之權”和“凡人理所應得之分”。在對權利作了這樣的闡發(fā)之后，他還對國家權利與庶人權利作了進一步的區(qū)分。但是，20世紀以后，革命風潮興起，“權利”一詞遂與“民權”、“人權”等概念一起成為思想界的“流行詞”。[20]由此而言，作為漢語詞匯的“權利”概念，自創(chuàng)立伊始就包含了“國家權力”內涵，指代國家及其機關“應守之本分”、“應盡之職守”。[21]事實上，“權力”亦非與私法體系完全形同陌路；“形成權”即為“私法上權力之典型代表?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[22]由此而言，“權力”的直接體現乃是“形成權”，不論“公法”“私法”皆然。我國《稅收征管法》上有關稅務機關之“代位權”、“撤銷權”等規(guī)定，亦已體現出“權力”與“權利”之間“自由轉介”。[23]因此，公法與私法之間并不存在不可逾越的“鴻溝”，以權利規(guī)范為基礎的“請求權分析方法”，實際上可以全面融入行政裁判的方法當中。
二、行政裁判的請求權分析法
（一）民法上的請求權方法及其借鑒意義
王澤鑒先生認為：處理實例題的主要方法有，一為歷史方法，一為請求權方法。而所謂“歷史方法”，指就案例事實發(fā)生的過程，依序檢討其法律關系；所謂“請求權方法”，系指處理實例應以請求權基礎（或請求權規(guī)范基礎）為出發(fā)點。[24]王澤鑒先生在此所講的“歷史方法”，頗為接近于我國大陸地區(qū)民法學界所使用的“法律關系定性分析法”，但是又不盡相同；而“請求權方法”，又稱“請求權基礎方法”，或稱“歸入法”、“涵攝法”，是指通過尋求作為請求權基礎的法規(guī)范，將案件事實作為“小前提”歸入“大前提”，從而確定請求權是否能夠得到支持的一種案例分析方法。運用“請求權基礎分析方法”來分析案例，其構造為“誰得向誰，依何種法律規(guī)范，主張何種法律權利”。[25]請求權分析的基本方法，是當事人在向法院提出某項訴訟請求，以及法院審查當事人的訴訟請求時，均須以具備該項請求具備規(guī)范基礎并證成其構成要件之具備，以此作為準備提起訴訟之條件，而法院亦須以此作為裁判之標準，甚至可以作為舉證責任分配之依據。當然，在德國民法學上，有學者主張在“請求權規(guī)范”之外，尚需考慮“輔助性規(guī)范”、“反對性規(guī)范”，同時考慮“多個請求權目標”、“多個被請求權人”和“多個請求人”等情形。[26]此中涉及到“權利競合”、“訴的合并”等復雜問題，筆者在此不再贅述。
在請求權分析法方法之應用方面，我們尤需注意者乃是其中的步驟，特別所所有請求權規(guī)范之無遺漏的檢索或排查，以確保此種方法能夠嚴謹的應用。為此，楊立新提出了請求權方法的“五步裁判法”：（一）發(fā)現請求權；（二）請求權定性；（三）尋找請求權法律基礎；（四）確定請求權；（五）適用法律裁判。[27]這一論述較為詳細地界定了請求權方法適用的步驟，尚需請求權規(guī)范的逐一檢索方法作為補充——王澤鑒認為：“請求權基礎原則上應依下列次序加以檢查：契約上請求權；無權代理等類似契約關系上請求權；無因管理上請求權；物權關系上請求權；不當得利請求權；侵權行為損害賠償請求權；其他請求權?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[28]按照此種請求權的檢索方法，裁判者或可無遺漏的窮盡所有請求權規(guī)范并作出理性之決斷，形成精致縝密的法律思維。
（二）行政法上的請求權方法及其應用
如王澤鑒先生所說：“請求權乃要求特定人為特定行為（作為、不作為）的權利，在權利體系中居于樞紐的地位，因為任何權利，為發(fā)揮其功能，或回復不受侵害的圓滿狀態(tài)，均需借助于請求權的行使?！薄罢埱髾嘞涤苫A權利而發(fā)生?！枳⒁獾氖?，請求權乃權利的表現，而非與權利同屬一物，此點于債權及其請求權最需明辨。”[29]“請求權分析法”之應用，需要以完善的權利規(guī)范為基礎。然則，行政法并不如民法那樣存在一個完善的權利規(guī)范體系。而且，行政法上所謂之“合法權益”，還須與所謂“反射利益”相區(qū)別，更須考慮行政主體為公共利益之需要合法限制人民公法權利之正當事由。因此，行政法上請求權方法之應用，至少需要考慮以下幾個因素：
第一，行政法上的私人公權利之甄別。我國《行政訴訟法》第2條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！痹谛姓ㄉ希竦摹昂戏嘁妗敝_定，亦需以法律法規(guī)、規(guī)章為基礎，適用“保護規(guī)范理論”或“保護目的理論”而加以辨認：依據特定行政法規(guī)范，公行政部門負有作為或不作為義務，該法規(guī)范旨在達成個別人民之利益，并已授予當事人維護其利益之“力量”。進而言之，如果某一法規(guī)對公權力主體課以義務，其目的在于，或至少同時在于承認及保護特定個人之利益，即可能存在人民之“公法權利”。反之，行政法規(guī)如僅為一般或特別之公共利益，設定公行特定行為義務，人民雖因而獲得利益，此一利益并非法律之目的所在，或僅偶然發(fā)生者，則此法規(guī)范僅得設置“反射利益”而非“公權利”。德國行政法院認為下列利益系“反射利益”，而非人民之公權利，人民不得據以提起行政爭訟（1）公用道路之利用通行；（2）政府賑災救濟，人民受救濟之利益；（3）違章建筑之拆除；（4）對于商標法審定商標，一般消費大眾或個人所受之利益。[30]行政機關的職務行為侵害了相對人的“反射利益”，相對人固然不能主張賠償請求權，但是行政機關亦不得為恣意之處分。尤其是，相對人所獲得之“反射利益”得同時為第三人之合法權益者，行政機關對第三人之利益更是負有尊重與保護之義務。
然則，在我國行政裁判實踐中，還存在一個富有爭議性的話題，此即：在法律法規(guī)和規(guī)章所設定的范圍之外，能否依據所謂“普遍法理”、“社會共識”或“善良風俗”、“習慣慣例”來判斷私人公法權益之存在？有學者在詳細研究“劉某訴北京大學案”、“田某訴北京科技大學案”等案件，系統梳理“形式法治”、“實質法治”源流之后，得出一個結論：“權利是值得法律認可、需要法律保護的利益，而不僅僅是制定法所賦予的利益?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[31]盡管筆者認同此種觀點的正當性，但是考慮到“需要法律保護”本身的主觀性，成文法規(guī)范以外人民在行政法上“公法權利”或者“合法權益”之認定，需要有權威部門（譬如全國人大常委會及最高人民法院，等等）之認定，方可不致有“私人公權利”或“合法權益”之濫用，而致此種請求權分析法脫離于我國行政法治的現實體系之外。
第二，行政法上請求權基礎之檢索。日本學者鹽野宏先生即認為，在行政過程中，私人相對于行政主體而言具有“防御性地位”、“受益性地位”與“參與性地位”等三種類型，還可以居于要求行政機關對于第三人行使一定公權力之地位，例如：建筑物附近的人要求對違反《建筑基準法》的建筑業(yè)主發(fā)布建筑物拆除命令。此種直接的請求權地位在以前行政法學的視野之外。[32]依據此種理論邏輯，行政法上的私人公權利可以分為“自由權”（譬如“人身權利”和“財產權利”）、“社會權”（譬如“生存權”、“發(fā)展權”）和“參與權”（譬如“申辯權”、“申請聽證權”、“知情權”和“申請復議權”、“訴權”等）。從實體內容上看，我國《行政訴訟法》上所概括保護的私人公權利主要是傳統的“自由權”，即“人身權利”與“財產權利”（此種權利當可作廣義解讀，譬如財產權利不僅包括所有權，而且還包括“經營自由權”等自由權利）?！吧鐣唷薄ⅰ皡⑴c權”如無法律法規(guī)及規(guī)章之依據，一般而言須依附于人身權、財產權方得受到司法保護，但是諸如“知情權”等權利如已得到《政府信息公開條例》等法規(guī)規(guī)章之肯認，則也可以由司法機關予以直接保護。
如王澤鑒先生所言，“權利指享受特定利益，法律所賦予之力”；“請求權可謂是權利作用的樞紐”。[33]“請求權”乃是一種權利作用的集中體現；換而言之，凡屬法定權利內含之“請求權”，當在實體法上之訴訟主張，應當受到法院之支持，它與作為程序權利的“訴權”互為表里，共同構成裁判方法論上的重要概念。在行政法上，“請求權”系要求特定相對人為一定行為（作為、不作為或容忍）之權利，依據其權利基礎之不同，可以構成一個相對獨立卻富有爭議的“請求權體系”。譬如，徐以祥將“公法請求權”分為“特殊形態(tài)的公法請求權”與“一般形態(tài)的公法請求權”等兩種類型，再根據“自由權”、“受益權”、“參與權”、“平等權”等權利內容，將其細分為六種以上的請求權。[34]王鍇則認為：“行政法上的請求權可以分為原權型請求權和救濟型請求權。原權型請求權包括給付請求權、行政合同上請求權、公法上無因管理請求權、公法上不當得利請求權、無瑕疵裁量請求權和行政程序參加請求權， 救濟型請求權包括防御請求權、損害填補請求權和確認請求權。”[35]筆者認為，行政法上相對人一方的“請求權體系”，可以比照《行政訴訟法》第七十條等條款，在行政訴訟原告之請求權基礎上做合理拓展，至少可以包括如下類型；1、“行政（違法）侵權損害賠償請求權”與“確認行政違法請求權”；2、“行政給付請求權”（如“社會保險之給付請求權”、“公務員之薪資請求權”）；3、“行政參與請求權”（如“申請聽證權”等等）；4、行政契約上請求權；5、財產返還或不當得利請求權（如“退稅請求權”）；6、其他請求權；等等。
第三，行政法上公權利限制之審查。行政法上的私人公權利與其民事權利之不同，不僅體現在其適用范圍、外觀型態(tài)的差異（是否具有法典形態(tài)），更在于行政行為本身可能因法律之規(guī)定而成立“阻卻違法事由”。民法學者王澤鑒先生認為：“通說認為侵害他人之權利，即構成不法，加害人得提出阻卻違法事由，排除其行為的不法性，而不負侵權責任。”[36]進而言之，公權力機關并非民事主體，其基于法律之授權，可以“社會公益”之名義限制公民的人身權利、財產權利等基本權利；故而，其在合理限度內行使職權，即使構成侵害公民利益之結果，亦得構成公法上之“阻卻違法事由”，公民當予以容忍。即或基于公平原則之考量，國家依據法律對其適法行為承擔補償責任，此與一般的國家賠償責任亦當有所區(qū)別。譬如，在英國國家賠償法上有所謂“必然侵害不賠償原則”此即：如果法律對于行政機關行使權力的方法、地點作了強制性規(guī)定，行政機關依法行動時產生了不可避免的損害，則此種損害為“必然損害”，行政機關對此不負賠償責任。[37]須注意者，“必然侵害不賠償原則”之適用當須注意兩點：其一，國家機關不承擔侵權賠償責任，并不意味著其可以完全免責；如果該行為導致公民人身權利或財產權利之損失，可能還需承擔補償責任；其二，“必然侵害”是屬于不得已而為之的一種侵害，行政機關在行使職權之時應該遵循“比例原則”，盡量減少損害程度。如果國家機關行使權力逾越合理之限度侵害公民之權益，則依然須承擔賠償責任。
三、行政裁判的請求權方法的局限及其突破
（一）行政裁判上請求權方法的局限
毋庸諱言，行政裁判上請求權分析法在社會價值與適用范圍等方面尚存諸多局限性。我國臺灣地區(qū)學者葉俊榮即認為，“基于行政法與民法的差異，純粹從請求權基礎看行政法案例，有許多缺陷”，譬如，“案例中所呈現的當事人及主張的權利”與“案件中所涉的利益”，均不能“在訴訟程序中有完整的呈現”；最重要的問題是，“案件所彰顯的議題，并不僅僅局限于權利與救濟層面，許多涉及私權救濟的背后，是整體制度與政策面的問題，從當事人請求權的結構，根本無法探討這些問題?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[38]換而言之，行政裁判屬于公法決斷的一種類型，它不僅涉及到當事人行政法上的公法權利及合法權益等問題，更是涉及到國家公共政策的制定和實施等情形，遠比民事案件的裁判更復雜。因而，民事裁判中較為成熟的請求權分析方法，在行政裁判實踐中之應用當然不會那么“得心應手”，而是需要在公法權利或合法權益之肯認等問題上“瞻前顧后”，反復權衡。
如前揭所述，請求權之存在乃是以權利規(guī)范為基礎，當前中國公法學者多將行政法上的公權利主體限定為“相對人”或“私人”，亦在相當程度上構成了請求權分析法的局限性之所在。譬如，有學者即認為：“公法權利的主要目的和價值是賦予公民捍衛(wèi)自己利益、對抗政府權力的依照法律地位和手段，從這一基本的原理出發(fā)，政府部門不應當成為一般公法權利的主體?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[39]然則，實際上行政法上“公共權力”的內核恰恰是“公法權利”，此種公權力理念之演變，尤以稅法最為典型。近年來，受德、日稅法學的影響，我國稅法學者也形成了兩種對立觀點，即稅權的“公權力說”與“私權利說”。由于我國《稅收征收管理法》對于稅收債權優(yōu)于無擔保債權、納稅義務發(fā)生之后的抵押權、質權、留置權均作了較為明晰的規(guī)定，該法甚至還規(guī)定稅務機關可參照《合同法》相關條款行使代位權、撤銷權，這樣就凸顯了稅權的債權屬性。因此，不少稅法學者均主張“稅權”包括“稅收權力”與“稅收權利”。譬如：張守文認為國家的稅收權力與稅收權利之間的關系是“表里關系”。[40]然則，我國傳統公法學以“公權力之存在與運作”為公私法區(qū)分標準，以致法學界許多人誤將“權利”視為私法領域內的特有概念，或者將“權利”與“權力”視為概念內涵迥然不同的法律范疇——此種學理觀念對行政法上公共部門“公法權利”理論之深入研究將構成嚴重阻礙。實際上，不論是稅法學上作為“稅收權力”而存在的稅務調查權、核定權、處罰權、強制執(zhí)行權等等，抑或是稅法學上作為“稅收權利”所包含的稅收債權及其優(yōu)先權、代位權、撤銷權等等，都是立法者基于此種公益保護之目的所賦予國家及其稅務機關的特殊法律資格，它們之間保障方式有異而實無本質區(qū)別。對于國家及其行政機關之公法權利，往往更加近于民法上的“形成權”、“支配權”而非“請求權”，其法律上之于行政相對人的支配地位，我國曾有行政法學者名之曰“行政行為的先定力”。[41]然則，課稅行為等行政行為作為一種限制公民財產權利的干預行政活動，其內核乃是法定的“請求權”，國家及其稅務機關不僅需要受“稅收法定”等法治原則之拘束，亦須遵循“尊重和保障人權”的憲法精神，使納稅人及其他行政相對人的公法權利及其內含的請求權、抗辯權、支配權、形成權等皆得到充分的尊重和保障。果其如此，行政公權力部門與公民個體等權利主體，方可在行政裁判的方法論上實現“權利論辯”的“過程公平”。
（二）行政裁判上請求權方法的改進
在德國等大陸法系國家及地區(qū)，請求權分析方法已經成為“一種最基礎的案例分析模式”，但是它依然存在“不具有普適性”、“規(guī)范基礎的疏漏”與“視野狹隘”等問題。[42]因此，在行政裁判方法上，尤其在中國的行政裁判實踐中，“請求權方法”還存在相當大的改進空間。
第一，行政行為分析方法與請求權分析方法的對接。如前文所述，盡管隨著行政行為形態(tài)的多樣化發(fā)展，傳統學說所謂之行政行為的“單方性”、“強制性”、“無償性”都在發(fā)生深刻改變，行政行為分析方法仍然是我國行政裁判實踐中最常用的傳統分析方法。如果我們需要在傳統的行政行為分析方法中接入“請求權方法”，或者以傳統的行政行為分析方法為基礎構建中國行政裁判的“請求權分析方法”，則需要考慮如下因素：在相關行政糾紛產生并訴至法院之時，行政公權力（公權利）的及其性質，乃是判斷行政行為的成立要件、合法要件的重要依據；而行政訴訟原告資格之確認，亦須“正確把握合法權益、權利義務實際影響、主觀權利、反射利益、法律上利益等與利害關系的關聯，要按照行政法上請求權、訴之利益、行政訴權、原告資格的邏輯關系進行判定?！?sup style="margin:0px;padding:0px;">[43]行政主體在法律限度內行使權力，如果導致相對人損害結果之發(fā)生，則行政行為的合法性本身構成“違法阻卻事由”及“賠償豁免事由”，行政主體可以據此行使“抗辯權”，但是行政行為的合法性本身未必可以構成“補償豁免事由”。換而言之，從相對人公法權利或者合法權益之保護的視角而言，即便其內含的請求權無法通過“無法賠償原則”得以救濟，亦不排除其通過“公平補償原則”得到補救之可能。與此同時，即便行政行為存在違法性，卻沒有造成相對人公法權利或合法權益被侵害之結果，或僅造成了相對人“反射利益”之損失，則相對人僅得在法律法規(guī)有規(guī)定時提起“公益訴訟”，以此作為人民監(jiān)督公權力行使之方式，其所謂“權利救濟”之訴訟請求不宜得到法院之支持。
第二，正當程序與公共政策在請求權方法中之引入。如學者所言：“法官請求權分析雖然是微觀問題，但法官應當養(yǎng)成宏觀思維的習慣，從法律系統和請求權體系、類型、原則的宏觀方向上整體把握案件。”[44]鑒于行政法典編纂在短期內難以實現，行政法上人民公法權利體系化、實證化面臨困境，法官在行政裁判中請求權基礎之查找或將面臨困境。因此，法院可能需要審時度勢，適當考慮“正當程序”原則應用之可能，確保人民的知情權和程序參與權，以此作為公權力部門行政決定的實質合法性之審查依據，同時合理援引權威部門（如全國人大常委會及國務院、最高人民法院等）的政策性文件，使之成為人民在行政法上的公法權利之基礎。如此，則行政裁判上的請求權分析方法之“規(guī)范缺失”、“視野偏狹”等問題，或可得到改進。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條、第七十八條規(guī)定，人民法院判決確認行政行為違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除協議的，人民法院可以判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。有學者認為，這兩個條款構成了一種新的行政訴訟判決形式，此即“補救判決”——“作出行政訴訟補救判決的請求權基礎包括信賴利益保護請求權和結果除去請求權”。[45]前揭兩個條款能否構成一種新的判決類型之基礎，對此我們暫且不論；但是，人民法院判決被告采取補救措施，可能并未包含在原告的訴訟請求之中，其具體內容卻需要符合法律的相關規(guī)定，并為原告請求權基礎之必要內涵或必要延伸。因此，人民法院在行政裁判過程中，需要在尊重原告訴權之前提下，適當參酌全國人大常委會與國務院等權威部門的公共政策，以及最高人民法院的指導案例或司法解釋，針對案件具體事實，對原告的訴訟請求做適當之延展，以確定合適的判決形式、形成合理的判決內容。
參考文獻：
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[10] 學者多概括出“主體要素”、“職能要素”、“法律要素”等多元要件，作為甄別行政行為之標準，亦有學者認為行政行為具有“單方性”、“強制性”、“無償性”等特點。參見應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社2004年版，第124-125頁；姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2007年第3版，第178頁。
[11] 有學者認為：“從總體上講．我國現行行政訴訟法確立的是一種客觀訴訟制度?！薄翱陀^訴訟是指以監(jiān)督行政公權力行為為主要意旨的訴訟類型，在具體制度中表現為法院僅僅就行政公權力行為的合法性進行審查?！保壶P云：《行政訴訟法修改的若干理論前提——從客觀訴訟和主觀訴訟的角度》，《法律適用》2006年 第5期。）亦有學者認為，“保護相對方合法權益是中國行政訴訟的惟一目的”。（參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第69頁。
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